矿山新增建设用地新思路 —如何低成本解决矿山用地难题

按我国现行法律规定，矿业权（探矿权和采矿权）和土地使用权分别从相应的矿产资源所有权和土地所有权中派生出来，成为各自独立的财产权，取得矿业权并不当然地取得矿业活动所必需的土地使用权。但在实践中，矿业权人普遍存在“重矿业权，轻土地使用权”的现象，在取得采矿权后便马不停蹄地建设投产，全然不顾矿山建设用地方式是否合法，这就为企业发展埋下了重大隐患。因此，树人律师就广大矿业企业都十分关心的“矿山用地”问题，提出几个新思路，以供企业参考。
一、“合法采矿、违法用地”隐患重重
根据《土地管理法》的规定，采矿用地属于建设用地。因此，矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照建设用地的流程履行相应的审批程序。涉及占用农民集体所有土地的，还须由国家进行征收，改变土地性质。
矿业企业开采及建设用地如涉及集体农用地，必将会涉及土地征收和农用地转用两套程序，并承担垫付征地费、新增建设用地有偿使用费、国有土地使用权出让金等费用，这会大幅增加矿业企业投产的资金成本和时间成本。因此，为了尽快投产，矿业企业普遍采用“以租代征”的用地方式，即矿业企业与农民签订租地协议，向农民支付租金的方式使用农民承包经营的集体土地。但这种用地方式并不合法，对于矿山企业而言，存在重大法律风险和隐患。
首先，矿业企业采用“以租代征”的用地方式不符合我国土地管理法的规定。我国实行严格的土地用途管制制度，农业用地不允许用于非农建设，矿山建设项目应当依法申请取得国有建设用地使用权方为合法。矿业企业擅自使用农村集体土地（尤其是农田）用于矿山建设，将面临被土地行政主管部门责令整改，处以罚款的风险，构成非法占用耕地罪的，还会被依法追究刑事责任。
其次，矿业企业与农民签订的“租地协议”属于无效协议，农民可以随时要求收回土地，将会对矿山生产经营产生重大影响。《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第六十三条规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农建设......”。最高人民法院的判决也认定，上述规定属于效力性强制性规定，“租地协议”因违反了法律的强制性规定，属于无效协议。很多矿业企业自认为和农民签订了十年、二十年甚至永久期限的“租地协议”，就可以高枕无忧了。但实际上由于“租地协议”无效，农民如果以收回土地相威胁，要求矿山提高土地租金，企业将无力招架，甚至农民执意收回土地，造成矿山关闭，企业也无可奈何。
综上，矿业企业应当认识到 “以租代征”用地方式的违法性，应当及早予以纠正，防患于未然。在当前国内外经济形势下，我国矿业企业面临着巨大的经营压力，现金流普遍紧张，就更不愿意增加用地投入了。然而，随着我国对土地、矿产、环保的管理政策越来越严，合法用地将成为矿业企业持续经营、稳定经营必须要迈的“坎”，迈不过去，就可能会被强制关停。因此，如何以相对较低的成本合法使用矿山用地，就成为了矿业企业不得不考虑的问题。
二、以租赁国有土地方式用地，使“租赁”合法化
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充，与出让方式不同的是土地出让金是以租金的形式分期缴纳的。这种方式既可以保证国家土地收益，又可以减轻土地使用者取得土地的支付压力。
《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第二十九条规定，国有土地有偿使用的方式包括国有土地租赁。《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发[1999]222号）对国有土地租赁作出具体规定。国土资源部2016年10月28日印发的《产业用地政策实施工作指引》第八条规定，（土地使用方式的确定）各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。辽宁省、青海省等地也就国有土地租赁出台了实施办法。以上法律法规为矿山企业采用租赁方式使用国有土地提供了合法依据。
《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》对国有土地租赁的租金、租期作出规定。国有土地租赁的租金标准与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。国有土地租赁期限可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定。另根据《中华人民共和国合同法（1999）》第二百一十四条规定，租赁合同的租赁期限不得超过二十年。因此，国有土地租赁期限一般不应超过二十年，这也足以满足大部分矿业企业的用地期限要求。
另外，《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》还规定，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押；在使用年期内，承租人有优先受让权；承租土地使用权期满，承租人可申请续期。
从以上规定可以看出，国家对土地承租人的权利规定的还是相当完备的，基本相当于分期缴纳土地出让价款并缩短用地年限的国有建设用地出让，这有助于矿业企业以相对较低的成本满足自身用地需求，缓解矿业企业自身资金压力。树人律师曾在2017年承办的一宗矿业企业并购项目中发现，目标公司与县国土资源局签订了《国有土地使用权租赁合同》，约定承租土地近150亩用于选厂尾矿库建设，土地用途为工业用地，出租年限20年，每年租金不到人民币10万元。可见其成本远远低于出让国有建设用地的成本，对矿业企业而言每年10万的用地成本几乎可以忽略不计。
三、采取弹性年期出让，缩短用地年限
国有土地租赁的相关法律规定出台时间较早，但一直以来我国对于新增建设用地，仍是以国有土地出让为主，租赁只作为出让的补充。近年来，各地纷纷出台土地使用权弹性出让规定，并提出推行国有土地租赁用地方式，有利于减免企业负担，降低企业成本。
《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）第二十三条规定，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）第五条第（十七）项规定，实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁。
目前全国各地纷纷出台的相关文件，多地均规定工业用地租赁或者弹性出让年限不超过20年。以下是部分省市已出台相关文件的主要内容：

除了以上省市外，天津市、四川成都、河北石家庄、广西南宁、山东临沂、浙江嘉兴、辽宁盘锦、宁夏固原、福建漳州、广东汕头等地也出台了国有建设用地弹性年期出让、先租后让、租让结合、长期租赁制度的相关文件。
因此，从以上政策文件的出台可以看出，我国正在改变以往工业用地以出让为主的供地方式，积极探索灵活供地政策，针对不同行业、不同类型工业项目特点，鼓励并推行弹性年期出让、先租后让、租让结合、长期租赁等多种用地方式。
另外，对于矿山用地，2017年3月22日，国土资源部、财政部、环境保护部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》中明确保障绿色矿山建设用地。对于采矿用地，依法办理建设用地手续后，可以采取协议方式出让、租赁或先租后让；采取出让方式供地的，用地者可依据矿山生产周期、开采年限等因素，在不高于法定最高出让年限的前提下，灵活选择土地使用权出让年期，实行弹性出让，并可在土地出让合同中约定分期缴纳土地出让价款。
四、分期缴纳土地出让价款，缓解企业资金压力
《财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》规定，分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年（经当地土地出让协调决策机构集体认定，特殊项目可以在两年内全部缴清），首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。
对于企业来说筹集资金一次性缴纳全部土地出让价款往往存在很大压力，因此企业与市县国土资源管理部门在土地出让合同中依法约定土地出让金首次缴纳50%，其余土地出让价款在一年或者两年内分期缴纳完毕，这在很大程度上可以缓解企业的资金压力，保障经营流动资金需求。
五、采用临时用地方式
矿山企业采矿用地主要有两种类型:一是直接服务于采矿生产的永久性建筑物及设施用地，主要指为采矿生产系统和辅助生产系统服务的地面建筑物、构筑物用地，具体包括安放生产设备、道路、办公、生活等设施和其他生产用房用地。二是采矿挖损和占压用地，包括露天采矿、地下开采井口区域挖损的地表以及用于堆放采出的矿石、废石等压占的地表等。对于不涉及永久性建筑物和设施建设，占压一些地表土地用于堆放采出的矿石或者废石，可以采用临时用地方式解决用地需求。
根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第五十七条规定，企业临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时用地上不得修建永久性建筑物，并且使用期限一般不超过二年。因此，对于矿业企业来说，临时用地的适用范围有一定限制，只能用于部分矿山用地。
2010年，国土资源部通过了《采矿用地方式改革试点方案》，进行采矿用地方式改革试点，探索在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途前提下，以临时用地的方式满足采矿用地需要。《采矿用地方式改革试点方案》中规定了试点适用的基本条件，即：矿体埋藏较浅，适合露天开采：采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途；采矿作业占地周期短，原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过五年，其中每期采矿和土地复垦的实施周期不超过两年，超过两年的，依法重新办理临时用地手续。实施试点方案的，需要对方案进行编制，逐级上报，由国土资源部组织有关单位和专家进行审查论证，决定是否批准。
六、总结
综上所述，矿产资源自身的特点决定了采矿用地一般期限较短，并且由于很多矿业企业普遍存在“重矿业权，轻土地使用权”的现象，很多矿业企业采用“以租代征”等违法用地方式，存在较大风险和隐患，树人律师就广大矿业企业都十分关心的“矿山用地”问题，提出了国有建设用地租赁、弹性年期出让、分期缴纳土地出让价款、采用临时用地等以相对较低成本解决矿业企业用地难题的新思路，以期能为矿业企业规范矿山用地，降低用地成本，减轻企业负担起到帮助。但是，矿山新增建设用地涉及到多方利益的博弈，矿业企业不愿意大幅增加用地成本，被征地的农民希望获得合理的补偿，当地政府需要通过出让土地增加财政收入；另外，申请建设用地周期长，流程复杂，法律法规、政策文件以及相关制度的出台并不代表矿业企业就能轻松地以预想的方案获得用地批复。矿业企业最终以较为理想的方案取得矿山用地，还需要对矿山所在地区的用地政策做全面、深入的研究，并结合当地经济情况和企业自身实际，积极与所在区县政府进行有效的协商和谈判，从而达到各方利益的平衡，有效解决矿业企业矿山用地难题。