本文选自《市场监管执法典型案例精解》一书，北京市道可特律师事务所编著，中国工商出版社出版。
关键词：连续违法行为 管辖权 一事不再罚
分析要旨
- 连续违法行为是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。对于连续行为，在法律上通常被评价为一个行为，即将行政机关发现并作出处罚前的阶段性连续违法行为视为一行为。
- 对当事人的连续违法行为，两个以上市场监督管理部门均具有管辖权，在其中一个市场监督管理部门仅针对当事人的部分违法行为进行立案处罚的情况下，另一市场监督管理部门仍具有对当事人未被查处的违法行为进行查处的管辖权，也并不会因此而违反一事不再罚的规定。
核心法条
1.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条；
2.《市场监督管理行政处罚程序规定》第七、十、十二条。
基本案情
A省B市市场监督管理局向C省D市市场监督管理局寄送案件移送函：反映某公司利用其网络平台进行传销，A省市场监督管理局指定B市市场监督管理局查处本省范围内的违法行为，该局已对某公司在A省范围内的违法行为作出行政处罚；某公司的登记注册机关为D市市场监督管理局，因某公司网络平台会员还涉及全国其他省市，故其依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十条第一款的规定，将违法线索移送至D市市场监督管理局处理。
D市市场监督管理局收到移送函后，认为某公司利用其网络平台在全国多个省市开展传销活动应属于同一个违法行为，B市市场监督管理局作为违法行为发生地具有管辖权，因其已先对某公司立案查处，则基于“先立案管辖”的规定，应由B市市场监督管理局对全案而非仅针对A省内的违法行为进行查处，故D市市场监督管理局已不具有对本案的管辖权。
要点分析
在案件办理过程中，争议的焦点问题主要围绕某公司利用其网络平台在全国多个省市开展传销活动究竟是属于一行为还是数行为，以及D市市场监督管理局在B市市场监督管理局已针对某公司的部分传销行为进行立案处罚的情况下，是否具有对某公司未被查处的违法传销行为进行查处的管辖权的问题展开。
一、某公司利用其网络平台在全国多个省市开展传销活动属于一行为
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”此即我国行政处罚制度框架中关于“一事不再罚”原则的上位法规定。那么，何谓一事，即如何界定同一个违法行为呢？
一般来说，同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。从违法构成分析，同一个行为在构成要件上只符合一个违法行为的特征；从主观方面分析，同一个行为仅基于同一违法故意。而连续违法行为是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。【1】对于连续行为，在法律上通常被评价为一个行为，即将行政机关发现并作出处罚前的阶段性连续违法行为视为一行为。
具体到本案，某公司基于同一个实施传销的违法故意，利用其网络平台连续在多个省市实施数个独立的传销行为，并违反了《禁止传销条例》中的同一规定，符合连续违法行为的构成要件，应在法律上被视为一个违法行为进行立案查处。
二、D市市场监督管理局具有对某公司未被处理的违法传销行为进行查处的管辖权
《市场监督管理行政处罚程序规定》第七条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”第十条第一款规定：“网络交易平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的网络交易经营者的违法行为由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。”第十二条规定：“对当事人的同一违法行为，两个以上市场监督管理部门都有管辖权的，由最先立案的市场监督管理部门管辖。”关于何谓违法行为发生地，修订前后的《中华人民共和国行政处罚法》中均未作出明确规定，实践中也存在广义说与狭义说的争议。
从现行规定及执法实践来看，各行政执法部门普遍作广义理解，行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地均可被认定为违法行为发生地。也正是基于此，才会出现两个以上市场监督管理部门对当事人的同一违法行为均有管辖权的情况，也才会有由先立案的市场监督管理部门进行管辖的规定。
本案中，某公司利用其网络平台在全国多个省市开展传销活动，B市系违法传销行为的实施地和危害结果发生地，D市系某公司的登记注册地即违法传销行为的着手地，也系通过自建网站销售商品的网络交易经营者的住所地，两市的市场监督管理部门对某公司的违法传销行为均具有管辖权。B市市场监督管理局先于D市市场监督管理局立案，因此，其可对某公司利用其网络平台在全国多个省市开展传销活动的违法行为整体进行查处，其管辖权并不局限于本省范围内的某公司的违法行为。
然而，就目前B市市场监督管理局仅对某公司在A省范围内的违法行为作出行政处罚，而将其他违法线索移送至D市市场监督管理局的情况下，D市市场监督管理局是否当然因B市市场监督管理局的先行立案就丧失了对全案的管辖权？笔者认为，无论是从立法本意还是从执法效率角度考量，D市市场监督管理局仍具有对某公司未被查处的违法传销行为进行查处的管辖权，也并不会因此而违反一事不再罚的规定。
首先，从《市场监督管理行政处罚程序规定》第十二条规定的本意来看，其系针对两个以上市场监督管理部门均发现违法线索、均有管辖权且未作出最终处理决定的情况，确定由先立案的市场监督管理部门管辖，以此来避免可能出现的重复处理及处理结论矛盾的情况。
然而，本案B市市场监督管理局已对某公司在A省范围内的违法行为作出行政处罚，在此情况下，D市市场监督管理局不能以B市市场监督管理局已先行立案查处为由，认为其不具有对某公司在A省范围外的违法行为的管辖权而不进行查处。换言之，某公司在A省范围外的违法行为并未被立案查处过，也并未被当作连续违法行为而与A省范围内的违法行为一同进行评价。这就可以类比为某市场监管机关作出处罚决定后，其他市场监管机关发现被处罚人在处罚决定作出前还有未被发现及认定的同类违法行为，此时其他有管辖权的机关当然可以新作处罚决定，而不必交由原处罚机关再行作出处罚。因此，D市市场监督管理局仍可对某公司未被处理的违法传销行为进行查处，也并不会因此而违反一事不再罚的规定。
其次，从执法效率角度考量，D市市场监督管理局作为某公司的住所所在地市场监管机关，由其对某公司在A省范围外的违法传销行为进行调查处理，无论是在取证时间、取证途径还是取证措施上，均较之B市市场监督管理局具有更大优势。从提高执法效率、保证执法效果的角度出发，由D市市场监督管理局对某公司未被处理的违法传销行为进行查处，更为符合实际要求。
尾注：
[1] 《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室<关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示>的复函》（国法函〔2005〕442号）。