关于商品房竣工验收备案的几个法律问题

在房地产开发销售过程中，向购房者交付商品房时房开商往往会面临一些棘手和难以预见的问题。关于商品房交付条件，原住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局《商品房买卖合同示范文本》第九条明确需取得“建设工程竣工验收备案证明文件”，部分地方的商品房买卖合同示范文本亦有类似条款。笔者拟以本文就商品房竣工备案相关的几个法律问题进行探讨。
问题一：竣工验收备案的法律性质
《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。
2003年02月27日，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为了“告知性备案”。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》明确规定，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可。
笔者认为竣工验收备案的含义和性质本质上与许可、审批、核准相区别，根据《行政许可法》第二条、第十二条规定可知，竣工验收备案并非属于需取得行政机关审查批准从事某种活动或特定事项的行为，更类似于行政机关事后监督的行政管理方式。
最高人民法院（2020）最高法行申5656号《行政裁定书》中认为“建筑工程竣工验收备案行为属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，再审申请人林念贺、朱丽云若对前述行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼”。2016年05月30日《最高人民法院关于发布第12批指导性案例的通知》中“戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案”法院认为，建设工程消防验收备案通知是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是公安机关消防机构作出的具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力。故备案行为是可诉的行政行为，人民法院可以对其进行司法审查。
问题二：竣工验收备案证明文件是否属于法定交房条件
司法实践中有观点认为，竣工验收备案证明文件系商品房交付购房者的法定条件。例如最高人民法院（2015）民申字第1045号《民事裁定书》中认为，商品房竣工验收备案表是认定商品房竣工验收合格的唯一有效法定证明文件。广东省高院在（2020）粤民申1166号《民事裁定书》中亦有类似观点：根据《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第十一条的规定，交付使用的商品房应当经过竣工验收合格并已在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案。可见，交付使用的商品房应当经过竣工验收合格并已在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案是法定的交付条件。本案中，案涉商品房虽已通过五方验收合格，但并未在当地建设行政主管部门办理工程竣工验收备案，因此，案涉房屋并不具备交付条件。
另有观点与上述观点相反，认为竣工验收备案并非法定交房条件。例如河南省高院（2020）豫民再86号《民事裁定书》中认为：杨振东也未提交竣工验收备案表系符合合同约定或法律、法规规定的交付房屋必要法定条件的其他相关依据，其提交的最高人民法院（2015）民申字第1045号裁定与本案无关联性，不能作为本案认定事实的依据。因此，杨振东主张万城公司具有竣工验收合格备案表是房屋交付的法定条件的意见没有充足证据，不能成立，不予支持。贵州省高院在2020年系列再审裁判案例中认为，工程竣工验收由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行。经竣工验收合格已达到交房条件，建设工程竣工验收合格与建设工程竣工验收备案显属两个不同概念，工程竣工验收备案是竣工验收合格后续程序。
但是，竣工验收备案即便不属于法定交付条件房开商亦不能高枕无忧。由于地方政府的相关规定和管理要求，要求房开商在网签备案中需选定约定的交房条件否则无法通过网签备案及相关程序，例如《贵阳市商品住房交付使用备案管理实施意见》规定，新建商品住房竣工验收合格后，其配套设施具备业主入住的基本生活条件，并取得《商品住房交付使用备案证书》，方可交付使用。笔者发现，贵阳市房开商即便经竣工验收合格或竣工验收备案但因未取得约定的《商品住房交付使用备案证书》而承担违约责任的司法案例并不在少数。笔者认为，从规范房地产市场和保护购房者角度，通过实施类似规范性文件对交房条件和程序进行规制和行政干预，若仅从法律性质而言，似乎有超越备案性质、近乎审批核准之嫌，与告知性备案的性质可能存有一定差异。
问题三：为办理竣工验收备案形成的结算文件的效力
在房建施工过程中，最易产生纠纷的是发包人和承包人的竣工结算环节，少则数月多则数年，常常因为竣工结算问题产生纠纷，以及因拖欠工程款、民工工资、材料价款等引发系列社会维稳问题。早在2014年《住房和城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》明确，建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十九条第二款规定，竣工结算文件应当由发包方报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案。然后各地开始出台规定要求将竣工结算文件作为竣工验收备案的前置条件。2015年06月17日贵州省住房和城乡建设厅关于印发《贵州省建筑工程竣工结算文件备案管理暂行办法》，其中第七条第一款规定，竣工结算办理完毕，发包人应将竣工结算文件及有关电子文档报送工程所在地县级以上住房城乡建设主管部门备案，作为工程竣工验收备案、交付使用的必备工程技术经济资料之一。据此规定，若发包人无法提交竣工结算文件则无法办理竣工验收备案手续。
但笔者发现，建设工程在经五方竣工验收后，为了尽快办理竣工验收备案达到交付条件解决逾期交房的风险，发包人和承包人基本无法及时办理实际竣工结算。成本管控较严的央企、国企作为发包人还可能需历经造价审计一审、二审甚至内部三审才能达到签订竣工造价结算协议的条件，双方亦常常在此过程中产生争议无法调和而诉至法院或仲裁机构。那么双方为了办理竣工验收备案提交的结算文件的效力该如何认定？
《贵州省建筑工程竣工结算文件备案管理暂行办法》第二条第三款明确规定，本办法所称竣工结算文件，是指发承包双方根据国家有关法律、法规、标准规定和合同约定，在承包人完成建筑工程施工合同约定的全部工作后，对最终工程价款进行调整和确定的文件。第五条规定，竣工结算文件经发承包双方签字确认，作为工程决算的依据。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十一条规定，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。因此，若发包人和承包人未对提交办理竣工验收备案的竣工结算文件进行特别或补充约定，则存在被认定为双方已协商达成竣工结算合意的可能。
根据上述规定，若裁判机构以双方并未真实结算仅为办理竣工验收备案手续提交的结算文件认定为结算价款，无论对发包人还是承包人均无法真实客观反映工程的实际造价，可能存在认定事实不清、事实错误的情况。笔者以为，根据《民法典》第一百四十三条第（二）项规定，意思表示真实系民事法律行为有效的必备条件之一，若发承包双方提交的结算文件并非真实意思表示，而仅仅是为了尽快办理竣工验收备案的形式文件，则符合《民法典》第一百四十六条关于行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效的规定。因此，司法实践中不能一概将此类文件作为双方最终结算文件。只是，发承包方的该种行为实际规避了行政机关对竣工结算的行政管理，导致相关规范性文件出台的目的落空。可能招致行政机关相应的行政处罚、撤销竣工验收备案、纳入诚信档案或公布不诚信行为等规制措施。
问题四：关于竣工验收备案日期和竣工日期的认定
按照规定程序，取得五方竣工验收报告后才进行竣工验收备案，因此竣工验收日期和备案日期必然会产生一定差距，有观点认为，建设、勘察、设计、施工、监理五方存在一定的利益关联关系，可能因此串通填写竣工验收报告，缺乏公信力，而竣工验收只有经行政机关审核通过并进行竣工验收备案之日，才应被视为工程的竣工日期。但笔者认为，一是《建设工程质量管理条例》第四十九条已明确，建设工程竣工验收合格后再进行备案。同时《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第九条亦明确规定，建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期。显然应当以竣工验收合格日期作为竣工日期。二是建设方组织验收并经各方签字盖章确认验收合格，根据《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》规定，建筑工程五方责任主体项目负责人应在工程设计使用年限内对工程质量负终身责任。参建各方追求合格工程的目标一致但恶意串通应属特例，不应以偏盖全据此否定竣工验收报告的效力。此外，该种观点实际亦忽略了竣工验收备案属于事后监管和告知性备案的性质。在进行竣工验收备案的程序中，行政机关亦不可能再对备案工程质量作出合格与否的认定结论。