行政再审实务相关规定梳理与精读

近年来我国行政再审制度的变化主要发生在高级人民法院和最高人民法院两个审级上。2022年最高人民法院在《关于四级法院审级职能定位改革试点的中期报告》中强调要改革行政再审申请程序和标准，“再审纠错职能改为主要由高级人民法院承担，最高人民法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作的职能。”
最高人民法院于2023年7月、9月先后发布《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》后，有一种声音认为该改革试点结束意味着回归原状。然而值得注意的是，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修改草案终止了审议，该法第九十条规定的一律向上一级法院申请再审得以保留，但与2017年《行政诉讼法》修正时相比，近年来行政再审制度已发生了显著变化。
依当事人申请启动再审的核心问题除了启动再审的条件，还包括三个关键问题：
向谁申请？由谁审查？由谁审理？
梳理近年来的多份关联文件，厘清在这些问题上的沿革改变，才能对现行行政再审制度有清晰的把握。
一、行政案件申请再审涉及的常用文件
以下按时间顺序排列：
1.《行政诉讼法》（2017年6月27日修正，7月1日实施）；
2.《最高人民法院关于行政申请再审案件立案程序的规定》（法释〔2017〕18号，2017年12月1日发布，2018年1月1日实施）；
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，2018年2月6日发布，同月8日实施）；
4.《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（法释〔2021〕6号，2021年3月25日发布，4月1日实施）；
5.《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号，2021年9月27日发布，同年10月1日实施，2023年9月27日结束）；
6.《最高人民法院行政申请再审指南》（最近一版于2022年10月1日发布）；
7.《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（法发〔2023〕13号，2023年7月28日发布，8月1日实施）及其理解与适用；
8.《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（法〔2023〕154号，2023年9月12日发布，同月27日生效）。
需要注意的是，以上文件6《最高人民法院行政申请再审指南》并未收录进一些法律数据库，但在法院系统官网上可以查询到。
2018年1月26日最高人民法院官网曾发布过一版：
https://www.court.gov.cn/fuwu/xiangqing/78752.html
四级法院审级职能定位改革试点启动后，“最高人民法院诉讼服务网”于2022年10月1日更新了一版同名指南：
https://ssfw.court.gov.cn/ssfww/ssfwwnew/detail.htm?ssfwznid=104
四级法院审级职能定位改革试点结束后，2022年版指南中的一些内容已不再适用，在最高人民法院更新指南前应注意鉴别。例如，2022年版指南第八条要求向最高人民法院申请再审应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议。该要求的依据是《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第十二条，故试点结束后无需再作此声明。
二、相关规定的沿革变化
2017《行政诉讼法》
第九十条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。
分析：《中华人民共和国行政诉讼法释义》（全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，法律出版社2014年版，第229页）在对第九十条的释义中指出：“从大陆法系国家或地区的规定来看，基本都规定再审案件由原终审法院管辖。例如，我国台湾地区‘行政诉讼法’第275条第1款规定：‘再审之诉专属为判决之原行政法院管辖。’我国之所以将再审案件的管辖法院确定为原终审法院的上一级法院，一是由原终审法院管辖，容易受到地方干预；二是从司法实践看，向原终审法院申请再审，由原终审法院纠正错误，比较困难。因此，为了保护当事人的合法权益，有必要由上一级法院行使对再审案件的管辖权。这也符合上级人民法院监督下级人民法院审判工作的原则。”
虽然这并非正式的立法解释，但也一定程度上反映了立法工作机构当时的观点：为了保障当事人的权益，“向谁申请”“由谁审查”“由谁审理”是一致的，均指向原终审法院的上一级法院。但在司法过程中，这一点此后发生了显著的变化。
第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
分析：本条规定的是什么样的案件可进入再审程序，行政再审制度近年来的变化并不涉及这个问题，涉及的是哪种情况由谁来审查是否应当进入再审，进入再审后又由谁来审理。
2021《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》
该司法解释发布于四级法院审级职能定位改革试点启动前，至今未被废止，向最高人民法院申请再审不应忽视其规定。其中有两条特别值得注意。
第二条 下列行政申请再审案件中，原判决、裁定适用法律、法规确有错误的，最高人民法院应当裁定再审：
（一）在全国具有普遍法律适用指导意义的案件；
（二）在全国范围内或者省、自治区、直辖市有重大影响的案件；
（三）跨省、自治区、直辖市的案件；
（四）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（五）涉及重大国家利益、社会公共利益的案件；
（六）经高级人民法院审判委员会讨论决定的案件；
（七）最高人民法院认为应当再审的其他案件。
分析：划线部分为《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》第十六条列举情形之外的其他情形。
以上第二条对《行政诉讼法》第九十一条第四项 “原判决、裁定适用法律、法规确有错误的”进行了进一步的限缩。若严格按照文义分析，本条采用了正面表述，并未将上述列举情形之外的案件直接排除在最高人民法院门外。然而在实际执行中，这些案件较有可能被交给下级法院审查，依据就是接下来的第三条，尤其是兜底的第四项。
第三条 行政申请再审案件有下列情形之一的，最高人民法院可以决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查：
（一）案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求的；
（二）再审申请人或者第三人人数众多的；
（三）由高级人民法院审查更适宜实质性化解行政争议的；
（四）最高人民法院认为可以由高级人民法院审查的其他情形。
分析：依申请启动的再审程序可大致分为三个环节：
1.当事人提出再审申请；
2.法院立为申字号案件进行审查并作出申字号裁定；
3.裁定启动再审的，立为再字号案件并进行再审审理。
《行政诉讼法》明文规定的仅有环节1，即向谁申请。在以上第三条规定中，最高人民法院将“向谁申请”与“由谁审查”进行了分离。向最高人民法院申请，不意味着该案就由最高人民法院审查。
2021《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》
本办法与上一个司法解释的重大区别在于，四级法院审级职能定位改革试点工作取得了全国人民代表大会常务委员会的授权，允许对《行政诉讼法》第九十条进行暂时的调整适用。本办法据此对当事人可向最高人民法院申请再审的情形、最高人民法院应裁定提审的情形均进行了显著的限缩。
在试点期间，最高人民法院再审提审的案件限定为原审法律适用确有错误且法律适用问题具有重大意义的。别的案件，包括《行政诉讼法》第九十一条规定的其他情形，均排除在外。
虽然本文件已停止试点适用，但为了方便比较，仍将三个重点条款摘录如下。
第十一条 当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：
（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；
（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。
当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。
第十三条 最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：
（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；
（二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。
最高人民法院决定将案件交原审高级人民法院审查的，应当在十日内将决定书、再审申请书和相关材料送原审高级人民法院立案庭，并书面通知再审申请人。
第十四条 原判决、裁定适用法律确有错误，且符合下列情形之一的，最高人民法院应当裁定提审：
（一）具有普遍法律适用指导意义的；
（二）最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的；
（三）最高人民法院认为应当提审的其他情形。
最高人民法院对地方各级人民法院、专门人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，且符合前款所列情形之一的，可以裁定提审。
2023《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》
本意见中与行政再审制度紧密关联的核心条文包括：
第十五条 上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为符合再审条件的，一般应当提审。
对于符合再审条件的民事、行政判决、裁定，存在下列情形之一的，最高人民法院、高级人民法院可以指令原审人民法院再审，或者指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，但法律和司法解释另有规定的除外：
（一）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；
（二）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；
（三）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；
（四）发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的；
（五）当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件；
（六）经审判委员会讨论决定的其他情形。
分析：如前所述，改革试点前的《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》将“向谁提出”“由谁审查”进行了分离，本条第二款则进一步将“由谁审理”也分离了出来。
向最高人民法院申请再审，最高人民法院不仅可以决定由下级法院审查申字号案件，还可以指令、指定下级法院审理再字号案件；向高级人民法院申请再审，高级人民法院也可以指令、指定下级法院审理再字号案件。
本条第一款规定了符合再审条件的案件以提审为原则，以不提审为例外。该条规定执行中具体应如何理解，《〈最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见〉的理解与适用》第三部分第六点中进行了详细介绍，此处不再赘述。
第十六条
最高人民法院依法受理的民事、行政申请再审审查案件，除法律和司法解释规定应当提审的情形外，符合下列情形之一的，也应当裁定提审：
（一）在全国有重大影响的；
（二）具有普遍法律适用指导意义的；
（三）所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的；
（四）所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的；
（五）由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的；
（六）最高人民法院认为应当提审的其他情形。
最高人民法院依职权主动发现地方各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定确有错误，并且符合前款规定的，应当提审。
分析：至本文件发布时，从文件措辞的变化可以清晰地看到，在最高人民法院审级，“应当裁定再审”与“应当裁定提审”已明确分离为两个有差异的概念，对应不同的条件。前者仍然按照《行政诉讼法》第九十一条来判断，后者还需跨过最高人民法院的特有门槛。
《〈最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见〉的理解与适用》中，对本条的定性是“最高人民法院再审提审的特殊情形”。该条本身的表述是“除法律和司法解释规定应当提审的情形外，符合下列情形之一的，也应当裁定提审”。
结合这两处表述，第十六条所规定的再审提审情形并不是对于《行政诉讼法》和《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》之规定的替代，而是它们的补充。最新规定实施后，最高人民法院再审提审的情形应当结合《行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第二条与《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》第十六条，进行综合判断。
不应忽视的是，本意见第一条仍然明确表达“中级以上法院应当加大再审提审适用力度，精准履行审级监督和再审纠错职能。最高人民法院聚焦提审具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧的典型案件，充分发挥最高审判机关监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用的职能。”对比本文开头2022年最高人民法院在《关于四级法院审级职能定位改革试点的中期报告》中的表述“再审纠错职能改为主要由高级人民法院承担，最高人民法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作的职能”，其中有变化，也有不变。
结 论
在法律适用上具有重大、普遍指导意义的案件是最高人民法院近年来十分明确的审理偏好。虽然本轮改革中《行政诉讼法》未进行修改，但经过以上梳理可见，审级职能定位改革试点结束并不意味着行政再审制度回到了2017年《行政诉讼法》修正时的状态。在最高人民法院层级，“向谁申请”目前保持不变，而“由谁审查”“由谁审理”方面的规定近年来均发生了实质性的改变。高级人民法院层级也有变化。
实际操作中则更为复杂，“向谁申请”甚至不等同于向谁提交材料。笔者最近就亲历向某高级人民法院申请行政案件再审时，该院要求将材料提交给二审中级人民法院。经多方核实，得知是该省内的统一要求，申请再审需先由二审法院进行评查、答疑，才能移送给上级法院。
对法院系统而言，这些变化直接影响到工作量、人力配置、考核制度与上下级法院的流程衔接等诸多方面；而对于寄希望于由最高审级来进行再审翻盘的律师们来说，如何提炼出一个值得最高人民法院介入的法律争议将是至关重要的，极其考验律师的法律功底。在变化不居的制度下，律师能做的是尽可能熟练准确地把握每个阶段的规则，从而在个案中协助当事人选择最有希望的路径。