引言
2024年4月16日，广州市人民政府发布《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（广州市人民政府令第208号，以下简称《“三旧”改造办法》）。这是广州市自2015年颁布《广州市城市更新办法》以来，根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》再次以政府规章形式出台的“三旧”改造相关文件，法律效力和层级较高，对广州市“1+3”的“三旧”改造政策体系进行更新迭代。
《“三旧”改造办法》共六章四十四条，包括总则、规划管理、计划和方案、用地管理、监督管理等，主要适用在《“三旧”改造办法》实施（即2024年5月15日）前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目，解决收回集体土地使用权、产权注销与不动产登记等历史遗留问题，与即将施行的《广州市城中村改造条例》保持充分的立法衔接。本文将对《“三旧”改造办法》的条文进行解读与亮点总结，并分析该政策将会对广州市“三旧”改造项目产生的影响。
亮点一：适用“三旧”改造既有项目，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系
当前，将于2024年5月1日起施行的《广州市城中村改造条例》明确了广州市新一轮城中村改造“依法征收，净地出让“的模式，但是对于已按原有政策启动的“三旧”改造既有改造项目应如何推进是这段时间很多人的疑惑。为此《“三旧”改造办法》第二条明确“ 三旧”改造项目是指在本办法实施（即2024年5月15日）前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目。第七条明确政府、原权利主体以及其他市场主体可以作为改造主体实施“ 三旧”改造，有助于稳定市场预期，推动“三旧”改造既有项目的落地实施，更好地处理广州市城中村改造、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作。
《“三旧”改造办法》可视作广州市现行“三旧”改造政策制度的集大成者，总结提炼了广州市十多年城市更新与“三旧”改造经验，落实《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》及其他相关政策文件，梳理总结广州市包括原“1+3”政策、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，已失效）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）等在内的城市更新与“三旧”改造政策，同时借鉴深圳、上海等地方的城市更新经验，删改原“1+3”政策中不再执行的内容、融合后期出台的政策内容，再根据广州市城中村改造和“三旧”改造最新情况增加相关内容，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系。
亮点二：强化历史文化保护和城市绿化、生态环境保护，统筹城乡建设与历史文化发展、绿色发展
为坚决贯彻在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产重要指示精神和习近平生态文明思想，《“三旧”改造办法》第八条要求在“三旧”改造单元详细规划中明确历史文化遗产保护的内容、通过对历史文化保护作出贡献的“三旧”改造项目给予容积率奖励的方式，促进“三旧”改造项目更好地保护历史文化。第九条、第十条强调“三旧”改造应当加强城市绿化和树木保护工作，推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，按照有关要求进行绿色建筑建设和改造，营造宜居环境。《“三旧”改造办法》整体更加强调“三旧”改造应当统筹城乡空间布局，加强历史文化遗产的保护和生态环境保护。
亮点三：建立“三旧”改造项目时限管理机制和延期机制
由于“三旧”改造项目情况复杂耗时长，《“三旧”改造办法》第二十八条要求旧村庄、旧城镇改造项目未在项目实施方案批复规定的时限内达到搬迁补偿协议签约要求，旧厂房改造项目未在项目实施方案批复规定的时限内完成协议签订或者办理土地出让手续的，其项目实施方案需要报有权限的机关重新审定和批复，通过建立时限管理机制督促已批项目推动改造。
另一方面为保证部分仍可继续推进的改造项目在一定时限内可以按原批复实施，《“三旧”改造办法》则规定了项目延期制度，对于因政策调整、规划调整、重大公共事件等客观原因造成前款所述情况的，可以在项目实施方案批复规定的时限届满前，向原批复机关申请延期。可以在项目实施方案批复规定的时限届满前，向原批复机关申请延期，真真切切解决项目的实际问题。
亮点四：解决收回集体土地使用权、产权注销与不动产登记等历史遗留问题
农村集体经济组织作为集体土地所有权人，集体经济组织成员享有宅基地使用权，收回集体土地使用权是基于所有权人的身份而作出的民事行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，因乡（镇）村公共设施和公益事业建设而需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回集体土地使用权。实践中，天河区猎德村改造，曾采用村集体经济组织作为所有权人通过民事诉讼方式起诉使用权人收回土地使用权，成功解决了动迁困局。
但是随着省高院2021年12月13日印发《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号），明确“村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理”后，村集体便无法通过民事诉讼方式收回土地使用权。此后很长一段时间内，“三旧”改造项目村集体收回集体土地使用权一直未能打通强制执行路径。《“三旧”改造办法》第三十三条明确经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施“ 三旧”改造的区人民政府依法予以处理。经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。该条款实质是明确了村集体收回土地使用权需要先经人民政府行政处理程序，而根据行政复议及行政诉讼相关法律法规，原集体土地使用权人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该条款通过明确增设“行政处理程序”，使政府可介入指导监督村集体经济组织作为所有权人依法行使收回集体土地的法定权利。一方面可以明确收回集体土地使用权的实操路径外，另一方面也赋予了原集体土地使用权人通过行政复议及行政诉讼的方式维护自身合法权益的程序性权利，确保了程序公平的实现。原集体土地使用权人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履处理决定确定的义务的，则可由区人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施 “三旧”改造的区人民政府应当予以支持协助。
而针对实践中，存在已签协议的原权利主体不配合申请或也不委托办理注销登记，或者因原权利主体移居移民、分家析产、死亡但多代继承权利关系不清等难以配合申请注销的情况，《“三旧”改造办法》第三十四条明确规定了不动产权利注销可通过补偿安置协议约定，也可以在国有土地上房屋征收决定、集体土地征收决定、拒不交回集体土地使用权的处理决定生效后，区人民政府书面通知不动产登记机构办理原不动产权利注销登记，解决部分项目现因部分房屋权利人不配合办理手续而无法办理产权注销的问题；同时，要求属地区政府依职权注销须足额支付或者足额提存公证补偿费用，保障被拆迁人的合法权益。
亮点五：强化权益保障，维护各方主体合法权益
《“三旧”改造办法》第十一条通过建立健全“三旧”改造公众参与机制和咨询机制，增加人大代表、政协委员和公众代表参与项目的评审、论证、咨询，拓宽公众参与机制适用范围，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。第三十八条明确“三旧”改造遵循先补偿、后搬迁和复建安置先行，明确任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁。第三十九条明确“ 三旧”改造项目改造范围内由改造主体负责的公共服务设施和市政基础设施未在规定的时限内启动建设，除安置房外，其他建设项目不得启动，充分维护各方主体合法权益。
结语
《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》已于2021年有效期届满。2024年3月22日，广州市住房和城乡建设局发布《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法配套文件（征求意见稿）》，包括《广州市旧村庄改造实施细则》《广州市旧厂房改造实施细则》《广州市旧城镇改造实施细则》三份文件，拟作为《“三旧”改造办法》配套文件的新“1+3”文件，以保障广州“三旧”改造的稳步进行。
《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发25号文）为城中村改造“政府主导、依法征收”确定了方向、奠定了基础。《广州市城中村改造条例》更是通过地方立法将政府主导、依法征收的城中村改造全过程纳入法治轨道。而《“三旧”改造办法》主要着眼于解决“三旧”改造既有项目遇到的实际推进问题和政策衔接问题，有助于稳定市场预期，推动“三旧”改造既有项目的落地实施，更好地处理广州市城中村改造、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作。
2024年4月16日，广州市人民政府发布《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（广州市人民政府令第208号，以下简称《“三旧”改造办法》）。这是广州市自2015年颁布《广州市城市更新办法》以来，根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》再次以政府规章形式出台的“三旧”改造相关文件，法律效力和层级较高，对广州市“1+3”的“三旧”改造政策体系进行更新迭代。
《“三旧”改造办法》共六章四十四条，包括总则、规划管理、计划和方案、用地管理、监督管理等，主要适用在《“三旧”改造办法》实施（即2024年5月15日）前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目，解决收回集体土地使用权、产权注销与不动产登记等历史遗留问题，与即将施行的《广州市城中村改造条例》保持充分的立法衔接。本文将对《“三旧”改造办法》的条文进行解读与亮点总结，并分析该政策将会对广州市“三旧”改造项目产生的影响。
亮点一：适用“三旧”改造既有项目，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系
当前，将于2024年5月1日起施行的《广州市城中村改造条例》明确了广州市新一轮城中村改造“依法征收，净地出让“的模式，但是对于已按原有政策启动的“三旧”改造既有改造项目应如何推进是这段时间很多人的疑惑。为此《“三旧”改造办法》第二条明确“ 三旧”改造项目是指在本办法实施（即2024年5月15日）前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目。第七条明确政府、原权利主体以及其他市场主体可以作为改造主体实施“ 三旧”改造，有助于稳定市场预期，推动“三旧”改造既有项目的落地实施，更好地处理广州市城中村改造、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作。
《“三旧”改造办法》可视作广州市现行“三旧”改造政策制度的集大成者，总结提炼了广州市十多年城市更新与“三旧”改造经验，落实《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》及其他相关政策文件，梳理总结广州市包括原“1+3”政策、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，已失效）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）等在内的城市更新与“三旧”改造政策，同时借鉴深圳、上海等地方的城市更新经验，删改原“1+3”政策中不再执行的内容、融合后期出台的政策内容，再根据广州市城中村改造和“三旧”改造最新情况增加相关内容，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系。
亮点二：强化历史文化保护和城市绿化、生态环境保护，统筹城乡建设与历史文化发展、绿色发展
为坚决贯彻在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产重要指示精神和习近平生态文明思想，《“三旧”改造办法》第八条要求在“三旧”改造单元详细规划中明确历史文化遗产保护的内容、通过对历史文化保护作出贡献的“三旧”改造项目给予容积率奖励的方式，促进“三旧”改造项目更好地保护历史文化。第九条、第十条强调“三旧”改造应当加强城市绿化和树木保护工作，推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，按照有关要求进行绿色建筑建设和改造，营造宜居环境。《“三旧”改造办法》整体更加强调“三旧”改造应当统筹城乡空间布局，加强历史文化遗产的保护和生态环境保护。
亮点三：建立“三旧”改造项目时限管理机制和延期机制
由于“三旧”改造项目情况复杂耗时长，《“三旧”改造办法》第二十八条要求旧村庄、旧城镇改造项目未在项目实施方案批复规定的时限内达到搬迁补偿协议签约要求，旧厂房改造项目未在项目实施方案批复规定的时限内完成协议签订或者办理土地出让手续的，其项目实施方案需要报有权限的机关重新审定和批复，通过建立时限管理机制督促已批项目推动改造。
另一方面为保证部分仍可继续推进的改造项目在一定时限内可以按原批复实施，《“三旧”改造办法》则规定了项目延期制度，对于因政策调整、规划调整、重大公共事件等客观原因造成前款所述情况的，可以在项目实施方案批复规定的时限届满前，向原批复机关申请延期。可以在项目实施方案批复规定的时限届满前，向原批复机关申请延期，真真切切解决项目的实际问题。
亮点四：解决收回集体土地使用权、产权注销与不动产登记等历史遗留问题
农村集体经济组织作为集体土地所有权人，集体经济组织成员享有宅基地使用权，收回集体土地使用权是基于所有权人的身份而作出的民事行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，因乡（镇）村公共设施和公益事业建设而需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回集体土地使用权。实践中，天河区猎德村改造，曾采用村集体经济组织作为所有权人通过民事诉讼方式起诉使用权人收回土地使用权，成功解决了动迁困局。
但是随着省高院2021年12月13日印发《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号），明确“村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理”后，村集体便无法通过民事诉讼方式收回土地使用权。此后很长一段时间内，“三旧”改造项目村集体收回集体土地使用权一直未能打通强制执行路径。《“三旧”改造办法》第三十三条明确经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施“ 三旧”改造的区人民政府依法予以处理。经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。该条款实质是明确了村集体收回土地使用权需要先经人民政府行政处理程序，而根据行政复议及行政诉讼相关法律法规，原集体土地使用权人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该条款通过明确增设“行政处理程序”，使政府可介入指导监督村集体经济组织作为所有权人依法行使收回集体土地的法定权利。一方面可以明确收回集体土地使用权的实操路径外，另一方面也赋予了原集体土地使用权人通过行政复议及行政诉讼的方式维护自身合法权益的程序性权利，确保了程序公平的实现。原集体土地使用权人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履处理决定确定的义务的，则可由区人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施 “三旧”改造的区人民政府应当予以支持协助。
而针对实践中，存在已签协议的原权利主体不配合申请或也不委托办理注销登记，或者因原权利主体移居移民、分家析产、死亡但多代继承权利关系不清等难以配合申请注销的情况，《“三旧”改造办法》第三十四条明确规定了不动产权利注销可通过补偿安置协议约定，也可以在国有土地上房屋征收决定、集体土地征收决定、拒不交回集体土地使用权的处理决定生效后，区人民政府书面通知不动产登记机构办理原不动产权利注销登记，解决部分项目现因部分房屋权利人不配合办理手续而无法办理产权注销的问题；同时，要求属地区政府依职权注销须足额支付或者足额提存公证补偿费用，保障被拆迁人的合法权益。
亮点五：强化权益保障，维护各方主体合法权益
《“三旧”改造办法》第十一条通过建立健全“三旧”改造公众参与机制和咨询机制，增加人大代表、政协委员和公众代表参与项目的评审、论证、咨询，拓宽公众参与机制适用范围，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。第三十八条明确“三旧”改造遵循先补偿、后搬迁和复建安置先行，明确任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁。第三十九条明确“ 三旧”改造项目改造范围内由改造主体负责的公共服务设施和市政基础设施未在规定的时限内启动建设，除安置房外，其他建设项目不得启动，充分维护各方主体合法权益。
结语
《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》已于2021年有效期届满。2024年3月22日，广州市住房和城乡建设局发布《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法配套文件（征求意见稿）》，包括《广州市旧村庄改造实施细则》《广州市旧厂房改造实施细则》《广州市旧城镇改造实施细则》三份文件，拟作为《“三旧”改造办法》配套文件的新“1+3”文件，以保障广州“三旧”改造的稳步进行。
《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发25号文）为城中村改造“政府主导、依法征收”确定了方向、奠定了基础。《广州市城中村改造条例》更是通过地方立法将政府主导、依法征收的城中村改造全过程纳入法治轨道。而《“三旧”改造办法》主要着眼于解决“三旧”改造既有项目遇到的实际推进问题和政策衔接问题，有助于稳定市场预期，推动“三旧”改造既有项目的落地实施，更好地处理广州市城中村改造、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作。