开放式街区的法律问题

2016年2月，中共中央国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中关于“新建住宅要推广街区制”、“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的规定，一时引起社会各界广泛热议。
推广开放式街区，究竟会对我们的生活产生什么影响，又将面临怎样的阻碍？
对此，笔者将分别从小区业主、房地产开发商、物业服务企业的视角，解读开放式街区的相关法律问题。
政策解读
《若干意见》中，关于推广开放式街区的具体表述为：新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。
我国《物权法》规定：建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。从规定来看，已建成的住宅小区内部道路，原则上属于业主共有，如开放小区内部道路，必须经过法定程序，否则属于侵犯小区业主共有权。
根据现行法律法规，开放小区内部道路主要有以下两种方式：
1、小区业主基于对小区道路的共有权，自行决定开放。
根据《物权法》的规定，有关共有和共同管理权利的其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
已建成的住宅小区业主在符合上述法定程序的前提下，有权对小区道路是否对外开放进行共同决定。
2、政府利用公权力，对小区道路所占土地使用权、房屋所有权等实施征收。
根据《土地管理法》：为公共利益需要使用土地的，土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，应对土地使用权人给予适当补偿。
笔者认为，政府依据公权力打开小区道路，客观上将造成小区房屋使用价值的贬损，因此不仅需对土地使用权进行补偿，还应补偿房屋价值贬损部分。
开放式街区对小区业主的影响
1 小区停车收费问题
推广开放式街区后，原先占用该道路用于停放汽车的车位，能否继续满足业主需要，将变成未知数，很可能发生小区业主与社会人员争抢车位的情形。
另外，该部分车位是否仍由物业公司管理并收费，还是由市政部门统一接管，参照公共道路收费标准进行收费，亦不得而知。
2 地下车库所有权问题
推广开放式街区后，可能影响到小区地下停车位的所有权归属。小区地下停车位一般分为两类：民防工程地下停车位和非民防工程地下停车位。
民防工程地下停车位一般由开发商根据有关规定取得所有权；非民防工程地下停车位的所有权可能是开发商，也可能是小业主。
小区道路变更为公共道路后，将对该公共道路下方对应的地下停车位所有权以及车库进出口的土地权属、管理问题产生影响。
3 相邻关系问题
推广开放式街区后，小区业主之间的相邻关系问题也将出现一些变化：
（1）防盗：业主为保护私有财产，采取加装防盗窗等防范措施，如安装不当，很可能引发邻里纠纷；
（2）隐私：小区外来人员增加，住宅楼低层业主的隐私保护将成为问题；
（3）照明：道路照明设施将参照公共道路照明设施的标准改建，可能引起业主居住舒适度下降；
（4）广告：小区内涌现大量住宅底商；业主、租户如在大楼外立面布置户外广告，按照建筑物区分所有权之法理，此举将涉及侵害业主对共有部分的管理权。
4 配套设施经营问题
推广开放式街区后，利用共有部分从事的经营性活动，可能产生合法经营问题。如小区道路变为公共道路，小区内配套实施所占土地使用权的性质将发生变化，势必将影响地上配套设施的权属性质，继而影响配套设施内的经营性活动。
此外，现实生活中大量存在为小区服务的区内营业网点随着小区打开而可能成为市场监督管理眼中的“非法经营”对象，从而予以取缔，由此影响了既有小区业主生活的便利性。
开放式街区对开发商的影响
房地产开发阶段
推广开放式街区，对房地产开发企业（下称“开发商”）而言，最大的风险莫过于因规划修改而产生的政策风险。
根据《城乡规划法》：在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
实际上，房地产开发项目拿地、办理规划许可、包括项目后续的设计、施工均是以规划主管部门确定的规划条件为基础的。
而推广开放式街区，实现小区内部道路公共化，势必会引起规划条件的变更，对于已经处于开发阶段的房地产项目，存在以下亟待解决的法律问题：
（1）如何确定新建住宅纳入规划修改的标志？
对于已进入开发阶段、尚未建成的住宅小区，是否都要根据文件的精神，重新进行规划审批呢？针对在建的大型房地产项目，涉及多个地块、分期开发的情况，如果进行规划修改，如何把握各个组团调整规划的条件与标准，协调各个组团之间关系？
（2）用地规划修改，是否会造成土地出让程序重新进行？小区道路变为城市公共道路后，是否会导致土地出让面积发生变化，继而引起出让方的违约？是否会导致土地出让金返还？
（3）用地规划修改，是否会引起住宅项目规划、设计等工作暂停？开发商与规划单位、设计单位之间的合同是否面临违约？
笔者认为，在相关细则出台前，住宅项目的开发存在较大的不确定性。不过对于此类情形，法律为开发商提供了一条救济途径：根据《城乡规划法》，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
房地产销售阶段
笔者认为，对于已进入施工阶段、预售阶段、竣工验收阶段的住宅房地产项目，因规划修改而引起项目暂停的可能性较小。
此阶段的风险主要在于开发商的销售风险：即对于进入销售阶段的住宅项目，小区道路打开，将引起购房者心理预期变化，继而影响开发商销售，造成开发商无法如期收回项目投资的风险。
开放式街区对物业服务企业的影响
1 物业管理区域划定
根据《上海市住宅物业管理规定》：住宅小区，包括分期建设或者两个以上单位共同开发建设的住宅小区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域。
对于已建成的住宅小区，在推广开放式街区后，原有的物业管理区域将被公共道路分割成若干个小块区域，一旦被确定划分成独立的物业管理区域，将引起物业服务企业（下称“物业公司”）管理范围的变化。
2 物业服务内容变化
推广开放式街区后，小区人员、车辆流动性的增加对物业公司的安保义务提出了更高要求：如住宅小区内巡逻人员数量增加；有条件的物业公司将在单幢住宅楼内设置独立岗亭；小区内社会车辆的管理义务加重等。
3 物业管理费用调整
推广开放式街区后，物业服务内容相应增加，继而造成物业管理成本的上升，最终引起物业服务费用的提高。
可以预见，未来小区业主与物业公司对于物业服务内容引起的物业管理费调整，将会成为双方产生矛盾的主要问题之一。
需要指出，根据最高院司法解释，物业服务企业违反物业服务合同约定或者法律、法规、部门规章规定，擅自扩大收费范围、提高收费标准或者重复收费，业主有权以违规收费为由提出抗辩，亦有权请求物业服务企业退还其已收取的违规费用。
鉴于开放式街区相关细则目前尚未落地，物业公司尚不得以此为由，擅自扩大物业服务的收费范围、提高收费标准。
最高院民一庭庭长程新文曾指出：党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。
笔者认为，建设开放式街区，是一个从政策到立法、再由立法到推广执行的漫长过程，需要社会各界的齐心协力，携手共同推进城市现代化的发展。