江苏省高院行政协议案件审判调研报告（二）

引言
自2019 年12 月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）以来，人民法院受理行政协议案件数量呈增长趋势，案件审理中出现了诸多新问题。从微观上分析，案件的争议焦点集中于协议性质的判定、行民交织协议的受理、行政协议无效情形的审查等方面。对法院争议焦点及裁判观点进行调查研究，厘清行政协议性质的判定思路，梳理行政协议的受理标准，总结行政和民事法律规范的适用情形，有利于进一步分析法院当前审查模式对实质上解决行政问题作出的贡献及存在的不足，从而对行政协议更高效的适用作出美好展望。
探讨
行政协议案件审理中争议焦点及裁判观点梳理
行政协议效力有关争议焦点
1.征收补偿协议在签订时所涉地块尚未取得征地批复，行政协议效力如何？
在集体土地征收过程中，国务院或省级人民政府作出的土地征收批复决定是整个土地征收环节的核心，作为下级行政机关具体实施征收行为的合法性基础，在整个征收过程中起到承上启下的作用。
实践中，行政机关往往出于行政效率的考量，在土地征收过程中采用“先征后批”的做法，即在取得征地批复之前与被征收人先行签订征收补偿协议，该行政协议效力如何？
裁判观点：涉案协议在签订时，所涉地块虽然尚未取得征地批复，但并不影响行政机关与相关被拆迁人商谈房屋搬迁事宜及签订协议，而本案协议的内容主要也是针对天源模具公司房屋面积、补偿金额等事项进行的约定，该约定并不需要经其他机关批准等程序后方可生效，故签订补偿协议时，案涉土地尚未取得征地批复手续并不导致本案协议无效。天源模具公司以该情形认为应当认定协议无效，本院不予支持。（检索案例：(2020)苏行终790 号）
省高院认为，协议相对人以“先征后批”为由主张协议无效的，该行政协议并不因为相关征地程序不合法而当然无效，对行政协议效力的审查，仍然以《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）等相关规定为基础，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。
2.共同共有人违反了共同共有财产处分规则签订征收补偿协议是否无效？
共有关系是一种常见的财产关系。共有房屋是指两个或者两个以上的权利人共同享有房屋所有权，分为按份共有和共同共有。前者按份额共有标的物所有权；后者不按份额共有标的物所有权，包括三种类型：夫妻共同共有、共同继承共有、合伙共有。对于共同共有的房屋进行征收时，共同共有人违反了共同共有财产处分规则签订征收补偿协议是否无效？
裁判观点1：案涉补偿协议签订时房屋应为法定继承人共同共有。本案中，案涉房屋原所有人仓某卿去世后，仓某、仓华、仓干作为法定继承人依法共同继承案涉房屋。2018 年4 月13 日签订案涉补偿协议时，三方仍未对遗产继承作出处理；最后，商中利、仓干的处分行为违反了共同共有财产处分规则。根据《物权法》第九十七条规定，处分共同共有的不动产应当经全体共同共有人同意，故案涉房屋征收补偿协议的签署应取得仓某、仓华、仓干一致同意。综上，原审认定案涉补偿协议无效，裁判结果并无不当。（检索案例：(2020)苏行申1440 号）
裁判观点2：第一，房屋拆迁安置补偿系对权利人财产的重大处分，作为完全民事行为能力人，不仅会对相应的财产处分加以高度注意，而且不会做出明显损害家庭财产权益的决定。王福驹、王福林、王玉田均系案涉房屋权属证书上载明的共同共有人，三人主张何艳、王兴梅在三人不知情的情况下签订案涉协议，既不符合常理，亦未提供证据加以证明。
第二，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十一条规定的“处分”指处分行为，而非负担行为，即该条规定的处分仅指标的物物权的转移变更，不包括负担行为即处分合同在内。在出卖他人之物的情形，处分合同的效力应属有效；真正效力未定的是处分人履行合同的行为以及履行合同的结果。本案中，王玉田主张其对案涉协议签署情况不知晓，即使王玉田不知情，案涉协议效力也不因其不知情而无效。
第三，案涉协议系双方自愿签订，且已经实际履行完毕，其内容并不存在前述法律规定的重大且明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。（检索案例：(2020)苏行申1910 号）
同样是共同共有人违反了共同共有财产处分规则签订征收补偿协议，对于共同继承共有情形，省高院在裁判时引用《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第九十七条关于处分共同共有的不动产应当经全体共同共有人同意之规定，认定案涉补偿协议无效；对于夫妻共同共有情形，省高院在裁判说理时区分了处分行为和负担行为，认为作为征收补偿协议的处分合同的效力应属有效，真正效力未定的是处分人履行合同的行为以及履行合同的结果。此两份截然不同的判决结果，难免有同案不同判嫌疑。
3.当事人在空白协议上签字，行政协议效力如何确定？
在征收补偿案件中，被征收人与行政机关经多轮商谈，对征收补偿价格形成“预合意”，因尚未经过资产评估、行政机关内部审批等程序，尚不能确定征收补偿最终价格，被征收人往往基于对行政机关的信赖，签定了空白协议，事后由行政机关对征收补偿价格进行补充，最终的征收补偿价格可能远远没有达到被征收人的预期，此时被征收人主张协议的签订系受欺诈、胁迫等，请求撤销或者确认无效的，行政协议效力如何确定？
裁判观点：《行政诉讼法》第七十五条规定了行政行为无效的情形，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第九十九条规定进一步明确的了行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形，《合同法》第五十二条规定了合同无效情形。若案件中没有证据证明案涉协议存在上述规定的无效情形，且行政相对人作为完全行为能力人，有责任自行收集信息、作出决策并对其缔约行为负责，则行政相对人主张在空白协议上签字、协议约定内容与事实不符等，因未能提供相应证据予以证明，基本被受理法院驳回。（检索案例：（2020）苏行申2520 号）
省高院在裁判中同时运用行政法律规定与民事法律规定来审查行政协议的法律效力。从行政法律有关规定看，首先，涉案征收补偿安置协议书的签订主体具备签订行政协议的主体资格；其次，征收目的具有公共利益属性；然后，该行政主体具有制定征收公告、对征收红线范围内的房屋进行调查、履行房产评估等职责，不存在行政行为的内容客观上不可能实施的情形。
从民事法律有关规定来看，虽行政相对人签订的协议在内容上留有空白，但从证据证明标准及证据推定原则角度分析，行政相对人没有证据证明其签订行政协议时存在原《合同法》第五十二条合同无效的情形，应当对其作为完全民事行为能力人作出决策、缔约行为承担责任，故法院予以驳回行政相对人的诉讼请求。