从城中村改造到城市更新的思考

2019年12月，西安市城中村（棚户区）改造事务中心送审《西安市城市更新办法》（下称“本办法”），有关城棚改“新政策”终于揭开了面纱，通读过后，发现本办法较现有政策有所优化，但部分问题依然存在探讨空间。
一、西安市城市更新相关政策的历史沿革
2004年3月，西安市人民政府办公厅发布《关于城中村改造建设管理有关问题的通知》；2007年9月，西安市人民政府印发《西安市城中村改造管理办法》；2014年10月，西安市人民政府印发《西安市棚户区改造管理办法》；2018年1月，西安市人民政府印发《西安市关于强化政府主导棚户区改造工作的实施意见（代拟稿）》；2019年3月，西安市人民政府印发《西安市工业企业旧厂区改造利用实施办法》。小编曾在2018年4月发表《一二级联动寿终正寝，城棚改或将成为城市土地储备供应的重要蓄水池》一文，如今看来，《西安市城市更新办法》将对城市项目更新土地供应的问题进一步明确。
二、对《西安市城市更新办法》的几点浅显认识

（一）对本办法的整体认知
本办法一改之前“改造”的概念，明确了“更新”的定义。“拆除重建、整治提升、保护修缮”相结合，突出了城市更新的前瞻性、持续性；“补偿安置优先、公益设施建设优先、历史文化保护优先”，为城市更新注入了更多的人文情怀，更加关注和尊重广大人民群众的诉求，坚持最好的规划设计、最好的建筑质量、最好的配套设施，最好的地段，不会再出现搬迁数年，流离失所，无法回迁的悲情故事。“城市更新项目整理出土地可带方案以招拍挂方式出让”，让城市更新政策基本回归“公平、公开、竞价”的原则，让城市更新政策更趋于合规、合理。
（二）回归本办法本身的内容
本办法完全不同于此前的有关规定，已然无逐条对比的可能性和必要性。概括下来，本办法的主要内容如下：
适用范围：城中村、棚户区、旧厂区、旧商业、旧住宅区、历史文化街区范围内危破旧房屋，城市更新项目范围的扩伸，决定了更新方式优化为拆除重建、整治提升、保留修缮等多种选择。
主体方面：拆除重建类项目，由政府主导，市属、区属国有独资公司作为土地一级开发主体，负责项目一级开发等工作；整治提升和保护修缮类项目，以政府投资为主，鼓励社会资本和土地权属人共同参与。
土地征收及供应：土地权属发生变化，土地转用征收，土地出让等，按照国家相关土地政策执行；腾迁出的土地达到入库标准后，存入储备土地库，需出让土地的由区县政府、开发区管委会按程序申请通过招拍挂方式出让。城市更新项目整理出土地可带方案以招拍挂方式出让。
拆迁安置：先补偿、后搬迁，安置住宅用地可根据群众意愿采取划拨方式或出让方式供应，其它非住宅安置用地以公开出让方式供应，增加了安置物业的市场流通性。
除上述内容之外，本办法对城市更新项目的机构设置、新老项目衔接亦作出规定，在机构设置方面作出较大调整，新设城市更新工作领导小组、城市更新主管部门等；新老项目衔接沿用此前的思路，即旧项目旧政策，新项目新政策。
（三）后续可能存在的问题

问题一：资金问题。本办法明确，城市更新项目的资金筹措以“市区统筹、以区为主”的原则实施，城市更新资金来源包括：财政安排；商业贷款、基金证券、依法发行企业债券或者中期票据等；鼓励社会资本参与；土地、房屋权属人自筹资金（整治提升、修缮保护类城市更新项目）；国家政策性资金等。同时，设立城市更新专项资金。从现阶段看，财政资金、国家政策性资金等无法满足城市更新项目的资金需求；商业贷款鲜有通过政府平台公司进入城市更新项目一级开发的案例；政府地方债规模严控；棚改专项债规模有限；收益回报不确定导致社会资本介入一级开发的积极性受到影响。加之，安置的品质要求提高，开发用地的开发强度因生态、历史文化、城市规划等因素受限，均使得城市更新的资金保障、盈亏平衡有待考验。
问题二：本办法适用范围包括城中村、棚户区、旧厂区、旧商业、旧住宅区、历史文化街区等，城中村为集体所有土地，大多涉及农用地，棚户区为国有土地或集体所有土地，其他适用范围在土地的权属、性质等方面亦有所差异，但是，本办法暂未作出细化性的规定。相比之下，2015年9月，广州市人民政府发布《广州城市更新办法》，对旧城镇、旧厂房、旧村改造的供地处理分别作出规定，2019年4月发布的《广州市深入推进城市更新工作实施细则》对旧村改造、旧厂改造、旧城连片改造等的实施方案分别进一步细化。从西安市自身情况看，尽管西安市自2007年以来实施了约345个城棚改项目，但是很少涉及旧厂区（此前的改造限于住宅区）、旧街区、旧商业、旧仓储改造的先例。因此，如何在本办法的指导下，全面推进城市更新，仍需配套实施细则等的支撑。
三、从实务角度简要分析社会资本参与城市更新项目一级整理的空间
目前，西安市城棚区改造仍属于“一二级联动”，项目开发用地的竞得人除承担与项目投资（改造）主体协商一致的一级整理成本外，另一刀切地缴纳评估地价40%的土地出让金，此模式无法科学的反映土地价值、开发企业的管理水平以及开发企业的资金实力，亦违背“公平、公开、竞价”的基本土地出让原则。但是在此模式下，项目投资（改造）主体可通过以拆补协议的方式变相锁定项目开发用地并通过二级开发取得收益或将取得项目开发用地的“资格”予以“让渡”获取投资溢价。
在同样是城中村规模庞大的广东省，特别是广州市的《广州市城市更新办法》、《深入推进城市更新工作实施细则》等规定：旧村改造项目可由村集体经济组织通过广州公共资源交易平台或区“三资”平台招商，确定合作企业、融资地块转为国有土地，可采取公开出让给市场主体或协议出让给……或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业；旧城连片改造项目，可由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订《土地使用权出让合同》。
由上述内容可知，社会资本介入城市更新项目，最主要的诉求仍在于取得开发用地，那么在本办法之下，其诉求是否可以实现？本办法规定，腾迁出的土地存入储备土地库，需出让土地的通过招拍挂方式出让，而社会资本参与一级土地开发，可取得由政府根据投资数额、期限确定的一定收益回报。仅从上述内容看，社会资本参与城市更新项目的最主要诉求基本无法实现。但是，本办法同时规定“城市更新项目整理出土地可带方案以招拍挂方式出让”，此处的“带方案”可能将成为社会资本在本办法之下参与城市更新项目的新空间，目前“带方案”并无具体的内容，不排除将参照广州的模式，或者附加其他参与土地一级开发工作的条件，既能保证城市更新模式的合法合规性，又可带动社会资本参与城市更新项目的积极性。
不管如何，希望政府机关能够借鉴发达地区的有益经验，充分考虑社会资本进入城市更新领域的多种路径，发挥全社会的多方力量建设更好、更有活力的大西安！