默示视为认可竣工结算的裁判规则与适用

竣工结算文件的报送义务属于承包人，审核义务属于发包人，且竣工结算文件的审定结果，不仅影响发包人支付工程款的金额，而且是工程价款支付的必备条件。发包人拖延支付工程款主要手段有两个，其一是拖着不验收，其二是拖着不审价。因此发包人对承包人提交的竣工结算文件置之不理，较为常见。发包人拖延审核的行为不仅导致双方债权债务长期处于不确定状态，而且导致付款条件不成就，承包人的利益无法得到保障。
为督促发包人及时审核竣工结算文件，保护承包人的利益，最高院采用“逾期不答复视为认可竣工结算文件”的司法认定规则，对发包人的行为进行规制，其目的是督促发包人在竣工结算时及时履行审查义务。故最高人民法院在2004年《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释[2004]14号）第20条就明确：合同双方有约定的情况下，发包人逾期未答复视为认可竣工结算文件。该规则在多年的司法实践适用过程中，对督促发包人履行竣工结算文件审查义务发挥了积极作用。故2021年1月1日起施行的新《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）21条亦原文采用该规定。鉴于新司法解释与原司法解释规定一致，因此可以引用新司法解释施行前的案例对法条予以释明，现以条文规定为基础，结合相关司法案例，对规则进行逐一阐释。
《建设工程施工合同司法解释（一）》第二十一条规定：
当事人约定,发包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视为认可竣工结算文件的,按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的,人民法院应予支持。
关联法条：
《民法典》第一百四十条：行为人可以明示或者默示做出意思表示。沉默只有在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，才可以视为意思表示。
一、发包人逾期不答复视为认可竣工结算文件的适用前提是双方须有明确“约定”。
双方当事人之间的“约定”是指，在《建设工程施工合同》或补充协议中约定：发包人应在承包人提交竣工结算文件后一定期限（期限需具体到天数或日期）内予以答复，逾期未答复视为认可承包人报送的竣工结算的文件，承包人可以请求按照竣工结算的文件载明的结算金额进行工程款结算。此种情形下，双方的约定对发包人具有当然的约束力。发包人必须在双方约定的期限内提出异议。若未提出异议，基于双方的约定及《民法典》第140条“行为人可以明示或者默示做出意思表示”的法律规定，发包人应当承担其默示行为产生的不利后果，即推定发包人认可竣工结算文件，亦是通过此规定督促发包人及时进行竣工结算。若仅约定发包人收到结算文件的审核期限，而未约定未审核视为认可承包人的结算，此种情形下则不适用本条款，最高院在司法实践中亦采取此种方式进行裁判。
如最高人民法院在（2013）民申字第1617号“临沂高利峰焦化有限公司与滕州市建筑安装工程集团公司建设工程施工合同纠纷”一案中认为：“双方之间签订的建设工程施工合同专用条款中约定，发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后45天内进行核实或提出合理的修改意见，如45天内不予以答复，视为认可承包人的竣工结算报告。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”临沂焦化公司于2010年10月26日接收了滕州安装公司提交的竣工资料，包括建筑工程造价结算书。临沂焦化公司当时对该结算书没有加盖印章并未提出异议，现临沂焦化公司以该结算书没有加盖印章为由，否定该结算书的法律效力，没有事实和法律依据。临沂焦化公司在接收到该结算书后，应当在约定的45天内，对滕州安装公司提交的工程结算价款作出同意或不同意的答复，临沂焦化公司在一审时虽提供了一些证据欲证明其对工程结算书的结算价格有异议，但是这些证据均不能证明临沂焦化公司在约定的期限内，完成了对滕州安装公司提交的结算书予以答复的法律义务。”
二、通用条款约定“发包人逾期不答复视为认可竣工结算文件”对双方不具有约束力。
基于建设工程施工合同备案需要，双方当事人往往以建设工程施工合同示范文本为签约文本，对于示范文本中的“协议书”及“专用条款”双方可据实修改。但对于“通用条款”部分，因仅具有示范效应，双方往往原文采纳。示范文本“通用条款”中约定“发包人逾期不答复视为认可竣工结算文件”是否有效，最高院在（2005）民一他字第23号《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》中已经进行了明确：“建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的约定，不能简单推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”最高院在司法实践中亦采取此种观点。
如最高人民法院在（2006）民一终字第52号“江西圳业房地产开发有限公司与江西省国利建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷”一案中认为：“关于一审判决适用最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条之规定是否正确的问题。适用本条司法解释的前提条件是，当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定的期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。本案当事人只是选择适用了建设部制定的建设工程施工合同格式文本，并没有对发生上述情况下是否以承包人报送的竣工结算文件作为工程款结算依据一事作出特别约定。因此，不能以该格式合同文本中的通用条款第33条第3款之规定为据，简单地推定出发包人认可以承包人报送的竣工结算文件为确定工程款数额的依据。圳业公司关于本案不应适用最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的上诉理由成立，本院予以支持。”
2017年11月12日，住建部、工商局联合印发建设工程施工合同（示范文本）（GF-2017-0201）中将（GF-1999-0201）版本中的33.3条修改成了14.2条，但通用条款中的约定仅对签约双方具有示范效应，不具有当然的约束力。故签约双方，尤其是承包人，对于“发包人逾期不答复视为认可竣工结算文件”应当在专用条款或补充协议进行明确。
三、合同虽有“逾期不答复视为认可”约定，但当事人以行为表明已经对该约定进行变更，则不能以默示生效的竣工结算文件为结算依据。
建设工程施工合同中双方约定发包人逾期不答复视为认可竣工结算文件，承包人向发包人提交了竣工结算文件，在约定期限内发包人亦未提出异议，此时依据《建设工程施工合同司法解释（一）》第21条之规定，已经产生“发包人认可承包人提交的结算”的推定效果。
但期限届满后，双方又对决算价款进行了协商，此时双方以实际行为对默示条款的约定进行了变更，视为承包人放弃了模式条款中自己享有的权利，亦打破了“发包人认可承包人提交的结算”的推定效果。承包人再以默示条款为依据要求结算工程款的，人民法院不予支持。
如最高人民法院在（2018）最高法民终620号“江苏省苏中建设集团股份有限公司、包头市恒源房地产开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷”一案中认为：“本案中，恒源公司于2015年9月29日收到苏中公司报送的竣工报审资料（结算书），但其未按约在60天内核审合同价款，并自28天内未付款。此时，虽然《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”而案涉《建设工程施工合同》5.1.2条约定：“承包人向发包人提交预算书后，发包人在30个工作日通知承包人，经双方在60个工作日内核审后的合同价款，作为工程最终造价，如发包人原因不能在约定时间内审计完毕，视为认同承包人送审造价。”但如前所述，此后，因对结算价款存在争议，双方仍一直在就此事宜进行协商，直至2017年9月21日，双方才形成了《银河游泳馆改造项目（恒源时代中心）工程造价结（决）算汇总表》，对最终结算总造价及欠付工程款的数额达成了一致。虽然当事人在合同中对发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复的后果进行了约定，但当事人此后的行为表明其对该约定实际上进行了变更。此时，虽然恒源公司对苏中公司存在工程欠款，但具体数额却并未确定，而直至2017年9月21日，欠付工程款的数额才确定。”
四、发包人在约定期限内未予答复，但在诉讼中发包人发现承包人提交的结算文件存在重大计算错误，可请求法院对错误加以修正。
承包人提交的竣工结算文件是其单方计算而来，没有经过发包人的审核。一般情况下，从施工的实践惯例来看，承包人的报价普遍虚高，如果仅是工程量的差异，法院不应支持发包人的抗辩。但实践中可能存在重复计算、更改计算公式或软件、更改定额等虚假报价的情况，该种情况势必会带来严重不公平的后果，损害发包人一方的权益。因此，笔者认为：若发包人能够证明承包人提交的竣工结算报告中确实存在重大计算错误的事实，发包人可以要求法院对工程款数额进行部分修正。
结语
综上所述，《建设工程施工合同司法解释（一）》第21条的规定，为法院的裁判提供了认定规则，对承发包双方，尤其是对发包人行为规范的指导作用更加明显，故律师建议：
发包人在签订《建设工程施工合同》时，避免在专用条款约定“逾期不答复视为认可竣工结算文件”；已经约定的情况下，在收到承包人的竣工结算文件后，应在约定期限内提出异议，避免产生不利的法律后果。
承包人在签订《建设工程施工合同》时，应在合同专用条款约定“逾期不答复视为认可竣工结算文件”（参考条款附后），在向发包人报送竣工结算文件时，保存相关证据，如交接单、邮寄单据等。发包人未在约定期限内提出异议的，期限届满后，应向发包人发送《催款函》，并避免再与发包人就工程结算进行协商。
【条款示范】（需专用条款列明）
发包人在收到承包人提交的竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单载明的结算金额。