进击的巨人，金控办法围而治之

继中国人民银行于2019年7月26日发布《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(“《征求意见稿》”)后，国务院于2020年9月13日对外发布《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发[2020]12号)，正式对金融控股公司(“金控公司”)实施准入管理。同样在2020年9月13日，中国人民银行正式公布了《金融控股公司监督管理试行办法》(“《金控办法》”)。自此，在《征求意见稿》公布一年之后，金控公司监管的靴子落地，作为金融行业“进击的巨人”，金控公司正式被纳入牌照化的监管体系中，金控办法开始围而治之。
一、《金控办法》前世“因”
事实上，将金控公司纳入监管的理念历来有之。早在2002年，国务院就曾批准中信集团、光大集团、平安集团作为三家综合金融控股集团试点，这是我国金控公司最早的雏形。后续十几年中，我国陆续出现了数家带有金融控股性质的公司或集团，如招商局集团、中银集团、上海国际集团等。总的来看，我国金控公司的发展历程大致可分为以下四个阶段：
经过了多年的发展，目前市场上大致形成了以下五大派系的金控公司：

1.金融机构系。即由金融机构投资设立其他类型金融机构而形成的金融控股架构，比如五大国有银行体系中的中银集团、建行集团、四大资产管理公司体系中的东方资管、华融资管布局的金融控股架构，以及光大集团、中信集团、平安集团。
2.央企系。即由中央企业在金融领域投资布局形成的金控平台，比如招商局集团的招商局金融集团、国家电网的英大国际控股集团。
3.地方政府系。即由地方政府整合本地金融资源形成的金控构架，比如上海国际集团。
4.互联网系。即由互联网巨头通过新设、收购和重组有关的金融持牌机构和类金融机构形成的金融控股构架。
5.民营资本系。即由民营企业和上市公司，通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类型金融机构，如复星、恒大等。
在将上述五大派系的金控公司按照平台主体和资本来源划分后，又可以按主营和非主营分为两大类，这也是《金控办法》的分类思路：
一类是金融机构在开展其本身的主营金融业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团，有的还控制了两种或两种以上类型金融机构，母公司成为控股公司，其他行业金融机构作为子公司。如工农中建交等大型银行均已拥有基金、金融租赁、保险子公司；平安集团、中国人寿、中国人保均已投资银行、基金、信托公司。
另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构(包括“央企系”、“地方政府系”、“互联网系”和“民营资本系”)。而此次《金控办法》主要意图规制的就是这一类的金控公司。
长期以来，对于金控公司的监管要求和标准，我国法律、法规、部门规章和规范性文件中均未系统化规定。但在过去近20年的时间中，政策层面上从未停止过对金融业综合经营和监管的关注和讨论。其中涉及金控公司监管的法规和政策文件可参考文末的附表。
从2017年10月开始，监管机关也更是开始频繁地发声，向社会透露有关金控公司监管的立法方向，相关事件梳理如下：

二、《金控办法》宏观“评”
监管框架及思路符合预期。整体来看，《金控办法》并未在此前《征求意见稿》的基础上做出颠覆性调整，较为核心的诸如“适用金融机构范围”、“业务规模门槛”、“主体资质”、“股东资质”、“监管要点”等核心要求与思路均与《征求意见稿》实质相同，整体上也符合《金融集团监管原则》中[1]提出的监管建议。本次公布的《金控办法》主要是在《征求意见稿》的基础上，对此前存有少许歧义或模糊性的监管要求做了进一步的释明，并对具体的认定和执行标准做了明确和细化。根据《中国人民银行有关负责人就<金融控股公司监督管理试行办法>答记者问》中公布的数据，在《征求意见稿》发布后，人民银行通过中国政府法制信息网及人民银行网站共收到反馈意见594条，并采纳吸收了其中大多数意见。
金融牌照从此又多一张。《金控办法》正式确立了金控公司“持牌经营”和“审批制”的监管思路，这也与目前国际主流的“金控公司有必要作为独立的金融牌照进行监管”的整体思路相吻合。
值得注意的是，《金控办法》中明确规定该办法仅适用于实际控制人为境内“非金融企业”、“自然人”以及“经认可的法人”的金控公司，这也就意味着受到《金控办法》直接影响的将主要是所谓“央企系”、“地方政府系”、“互联网系”以及“民营资本系”的金控公司。特别地，对于《金控办法》中相较于《征求意见稿》新加入的“经认可的法人”这一表述，我们认为其进一步提升了《金控办法》适用范围的严谨性，即金控公司的控股股东并不严格限于自然人以及非金融企业(作为营利性法人)这两类情形，也同样可以涵盖由政府机关等特别法人(如国资委)以及事业单位、社会团体、基金会等非营利性法人作为实际控制人的情形。
而对于“金融机构系”的金控公司来说，《金控办法》中虽然已明确会另行制定规则，但同样明确会“参照”《金控办法》进行监管，因此我们认为《金控办法》的内容对其仍具有很大的参考意义，未来对“金融机构系”金控公司的监管很可能会参考其中确立的部分监管思路和监管标准。
监管机关拥有自由裁量空间。《金控办法》从“适用金融机构范围”以及“资产规模”两个维度对应当申请金控牌照的情形进行了框定。基于现行的条文表述，一定程度上已经足够各大潜在金控集团进行自评判断是否有申请金控牌照的必要性。但需要特别注意的是，《金控办法》在设定基本判断标准的同时，也为监管机关自身保留了一定的自由裁量权。
根据《金控办法》第二条，在“适用金融机构范围”这一判断维度上，监管机关同样可以将国务院金融管理部门认定的其他机构纳入其中；类似地，在“资产规模”这一判断维度上，《金控办法》也同样预留了“虽然总资产规模未达标准，但中国人民银行按照宏观审慎监管要求认为需要设立金融控股公司”的例外情形。据此，基于上述两项兜底权力，监管机关实质上对于金控牌照的适用范围保留了灵活的判断空间。如果企业集团在自评估的过程中认为自身是否适用《金控办法》存在模糊性的，可考虑主动与监管机关进行适当的沟通。
不是颠覆，只是补充。在《金控办法》中我们也能很明显地看到，对于金控公司的独立监管并不会对目前“金融分业监管”的整体监管框架构成冲击或替代。在中国人民银行对金控公司进行并表监管的同时，各金融行业监管部门(主要是银保监会和证监会)仍会根据原有的职权划分对金控公司所控股或实际控制(统称实质控制，下同)的各类持牌金融机构进行监管。
从具体的监管手段上，《金控办法》也呼应了《金融集团监管原则》项下的监管思路，在设置牌照准入要求的同时，也针对金控公司的治理结构以及运营及风险管理提出了全面的监管要求，其中“股权及治理结构”、“资本充足率”、“风险管理”、“关联交易”将会是未来的重点监管指标。
“金控”们请准备起来。《金控办法》的适用范围并不仅限于法规生效后新设立的金控公司，对于法规生效前已经符合标准的金控公司而言，同样需要在法规生效后申请相应的资质。《金控办法》中一方面规定已经设立的符合金控公司要求的机构需要在法规生效后12个月内提出申请，另一方面又对“已设立+符合金控公司设立条件，但暂未达到监管要求”的机构设置了相应的过渡期安排，在过渡期内可以先根据监管要求进行整改，但该过渡期的长度目前还没有明确。
由于《金控办法》设定了12个月的“大限”，我们建议现有的各大“准金控公司”尽早开始相关的准备工作，特别是针对集团内股权结构的调整，以及财务指标的完善，可能需要相当大的时间及资源投入才能够满足《金控办法》项下的要求。
三、《金控办法》细节“论”
（一）准入要求
1. 主管机关及监管方式
(1) 审批制。《金控办法》规定，中国人民银行负责对金控公司实施监管，对其设立、变更、终止以及业务范围予以事前的审查批准，“依照金融机构管理”并颁发“金融控股公司许可证”，这也延续了监管部门对于金融机构一以贯之的“审批制”监管思路。设立许可的实施细则将由中国人民银行另行制定。
(2) 联动监管。需要注意的是，中国人民银行并非金控公司及其下设金融机构的唯一监管机构。对于金控公司下设的金融机构而言，国务院金融管理部门(如银保监会、证监会、外管局等)仍将对其实施监管；对于金控公司财务制度，则由财政部门制定并组织实施。日常监管涉及多部门的(如银保监会、证监会、外管局、发改委、财政部、国资委等)，将建立监管跨部门联动机制与监管信息共享机制。此外，中国人民银行还会联合相关部门，制定对金控公司及其业务活动进行监管的细则，这也是对“全面监管”理念的进一步落实。
(3) 未经许可从事金控公司活动。对于应当设立金控公司但未获金控牌照的情况下从事相关活动的，或者经批准设立的金控公司在存续期内不再符合金控公司设立条件的，中国人民银行将会同银保监会或证监会责令其改正，逾期不改正的，将要求其全部转让或部分转让对金融机构的股权直至丧失实质控制权，申请失败会被要求出让股权。
2. 适用情形
(1) 应当申请金控公司牌照的情形
根据《金控办法》，并非所有持有金融机构股权的公司都需要申请金控牌照。只有实质控制特定类型的金融牌照，并且资产规模达到一定要求的才需要申请金控牌照，具体条件如下图所示。

对于持有金融牌照的非金融企业或个人，可以根据上图判断自己是否需要申请金控牌照(即根据企业或个人情况，从左到右依次判断)。对于图中“审慎监管要求”的适用，尚无具体标准，中国人民银行对这部分条件的适用有自由裁量权。
此外，《金控办法》还新增了“金融控股集团”的概念。根据《金控办法》第2条的规定，“金融控股集团”是指金控公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体，与单独的金控公司进行区分。符合上述条件的企业集团，如果企业集团内的金融资产占集团并表总资产的比重达到或超过85%的，可申请专门设立金控公司，由金控公司及其所控股机构共同构成金融控股集团；也可按照《金控办法》规定的设立金控公司的同等条件，由企业集团母公司直接申请成为金控公司，企业集团整体被认定为金融控股集团，值得注意的是，金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达到或超过85%。
(2) “金融机构”的认定范围
只有实质控制两个或两个以上《金控办法》第2条所列出的“金融机构”，该等企业或个人才需要考虑是否需要申请金控牌照。《金控办法》第2条按照业务类型列举了六大类共11种持牌金融机构且与《征求意见稿》基本保持一致，分别为：
*商业银行(不含村镇银行)、金融租赁公司；
*信托公司；
**金融资产管理公司；
*证券公司、公募基金管理公司、期货公司；
*人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；
*国务院金融管理部门认定的其他机构。
对于上述规定，我们有如下几点观察：
*列入的金融牌照范围远小于“一行两会”现在监管的金融牌照，诸如消费金融公司、汽车金融公司、保险经纪公司、保险代理公司、集团财务公司、理财子公司、基金子公司、券商资管子公司等都不在列；
*地方政府主管批准设立的“类金融机构”，如小额贷款公司、融资性担保公司、保理公司、融资租赁公司等均不在范围之内；
*对于“金融机构”范围的兜底规定，《金控办法》第2条的措辞上有一定调整，即从《征求意见稿》的“金融管理部门认定的其他金融机构”调整为“国务院金融管理部门认定的其他机构”，在一定程度上扩张了“金融机构”的类型范围，从而为将一些非金融机构纳入到金融管理部门的自由裁量权中留下了立法空间，使得金融管理部门有更大的裁量权。
(3) “实质控制”的认定
就“实质控制”的认定标准而言，《金控办法》也列举了如下图所示的几种情况，基本符合行业内对于“控制”的认定且与《征求意见稿》保持一致：

3. 金控公司申请条件
与一般金融机构的申请条件类似，申请设立金控公司，应当满足公司章程、注册资本、股东资质、董监高人员、风控制度等要求，其中最具实质性影响的，当属注册资本及股东资质两项了。
(1) 注册资本。根据《金控办法》，金控公司的实缴注册资本额不低于50亿元人民币，且不低于直接所控股金融机构注册资本总和的50%。“实缴”+“最低限额”+“自有资金”，这对拥有多家金融机构子公司或者金融机构子公司的注册资本本身就高的金控公司而言，无疑会带来巨大的出资压力。但这也是要求金控公司应当具备与其资产规模和风险水平相适应的资本的体现，控制金控公司利用高杠杆或循环利用资金投资金融机构的可能性。但相较于《征求意见稿》，《金控办法》在维持金融控股公司注册资本不低于50亿元的规定基础上，将另一条“注册资本的底线标准”从“不低于所控股金融机构注册资本总和的50%”修改为“不低于直接所控股金融机构注册资本总和的50%”，在一定程度上放宽了注册资本要求。
(2) 股东资质。《金控办法》对金控公司股东的监管分类也和近两年出台的一系列金融机构的股权管理规定类似，将其股东分为非主要股东、主要股东、控股股东和实际控制人四大类，且不同的类型的股东，其资质条件也会有所区分，通过正面清单和负面清单的方式，规定成为金融公司股东的条件及禁止行为。《金控办法》第9条对于金融控股公司股东资质中的股东盈利要求，区分了“主要股东”和“控股公司/实际控制人”进行规定，且放宽了“主要股东”的盈利要求，即“成为主要股东的，应当最近两个会计年度连续盈利”，而“成为控股股东或实际控制人的，应当最近三个会计年度连续盈利，年终分配后净资产达到总资产的40%(母公司财务报表口径)，权益性投资余额不超过净资产的40%(合并财务报表口径)”。而《征求意见稿》此前对此并未区分，要求主要股东、控股股东或实际控制人均应当满足三年连续盈利和前述财务指标要求。具体如下图所示：

需要注意的是，《金控办法》也规定了几个股东资质的特殊情况，包括：
*通过证券交易所、新三板取得金控公司5%以下股份的股东，不适用非主要股东的资质条件；
*金融产品可以持有上市金控公司股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一金控公司股份合计不得超过5%；
*各股东不得通过投资基金的方式入股金控公司。
另外，就外资主体能否投资金控公司的问题，《金控办法》并未给出明确的说法。我们理解目前《金控办法》仅适用于实际控制人为境内“非金融企业”和“自然人”的金控公司，如果境外主体在境内设立了外商独资企业，而外商独资企业对于境内2家或以上的金融机构已经达到了实质控制的程度，那么外商独资企业也需要满足金控公司的要求；如果外商独资企业投资了一家金融机构，而这家金融机构又投资了其他金融机构，那么将会根据监管另行制定的细则进行管理。但是，如果境外主体直接在境内投资设立2家以上的金融机构，那么我们理解将不受《金控办法》的限制。
（二）股权治理及经营要求
1. 空前细致的股权结构要求
由于目前实践中普遍存在的金控公司因控制关系或受益关系复杂进而导致风险交叉传导以及利益输送的问题，《金控办法》对于金控公司的股权结构明晰程度提出了空前细致的要求，代持、交叉持股、多级股权结构等均被明确禁止，力求金控公司的股权能够做到简单、明晰。
值得注意的是，《金控办法》第18条将《征求意见稿》规定的“金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级”修改为“金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级”，在一定程度上放宽了对金控公司股权层级的限制，为未来设立金控公司过程中的集团重组与股权结构调整留下了更大的操作空间，而且也更容易与现有的金融机构监管法规进行适配，如金控公司不直接持有金融机构的股权，而是通过子公司持股，则金控公司本身无需满足现有法规中对该等金融机构股东资质的要求，仅子公司满足即可。针对金控公司的参控数量限制，《金控办法》第19条的规定与《征求意见稿》相同，即“一控两主参”。
具体而言，《金控办法》项下有关股权结构的相关要求主要包括：

2. 面面俱到的经营要求
《金控办法》项下针对金控公司的经营行为设定的监管标准可谓面面俱到，覆盖了金控公司日常运营中需要注意的多个方面，包括并表管理、资本充足率、风险管理、杠杆率、风险传染、风险集中度、关联交易等等，体现了“审慎监管”的金融监管思路。但《金控办法》中现有的监管要求还多为原则性规定，具体的监管细则仍然不甚清晰，需注意的是，《中国人民银行有关负责人就<金融控股公司监督管理试行办法>答记者问》以及《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》中已明确，后续仍将有《金控办法》配套的监管细则出台，我们理解，届时其将会对前述监管指标进行更加明确的规定。
具体而言，《金控办法》项下有关经营展业的相关要求主要包括：

四、结语
“所有的金融业务都要纳入监管”，从现在开始金控公司也将被置于总体金融监管格局中加以审视。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，随着金控监管的靴子落地，“进击的巨人”将在围墙中有序成长。
[1]该文件系由包括澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、中国、法国、德国、意大利、日本、韩国、新加坡、西班牙、瑞士、英国、美国、欧盟、国际货币基金组织、国际保险监督管理官组织、国际证监会组织所委派的代表共同组成的工作组共同商议制定，旨在为各国政府、标准制定机构和监管机构提供一套国际公认的金融集团监管原则，支持对金融集团、特别是国际活跃金融集团的持续有效监管。目前的最新版本发布于2012年9月。