导读
2022年4月15日，工信部装备工业发展中心发布《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》，明确汽车OTA升级备案管理相关事项。
2020年11月以来，我国对汽车OTA监管不断加码，政策逐步落地，本次升级备案的落地意味着我国正式进入OTA监管时代。本文对近年来OTA监管框架进行梳理，并解读汽车整车生产企业应承担的OTA管理合规义务，以供企业参考。
正文
01 为什么监管OTA技术？
OTA技术，即远程升级（Over-The-Air）技术。随着智能网联汽车产业的不断发展，其在汽车行业被广泛应用。
一般来说，OTA技术分为：
（1）FOTA（Firmware Over The Air，固件空中升级），主要针对车辆ECU、VCU等电控单元进行升级，可以修改车辆的动力输出、专项、悬架、ADAS辅助驾驶系统等；和
（2）SOTA（Software Over The Air，软件空中升级），主要是对车载娱乐、人机互动等软件的远程升级。
汽车行业OTA技术应用可帮助OEM厂商快速修复系统故障，优化用户体验，拓宽车辆的增值服务范围。但同时，OTA技术本身也存在改变涉及安全、环保、节能、防盗等相关系统的功能和性能，从而引入新的安全风险的可能。此外，OTA技术亦存在无法完全解决硬件缺陷、存在安全漏洞等问题。
规范OTA技术应用，明确汽车在线升级管理要求，对于切实维护公民生命、财产安全和公共安全至关重要。
02 OTA监管政策解读
自2020年11月，市监总局发布《市场监管总局办公厅关于进一步加强汽车远程升级(OTA)技术召回监管的通知》（以下简称“《召回备案通知》”）之日起，我国对汽车OTA的监管政策不断出台，行业整体进入规范化发展阶段。
《召回备案通知》主要关注企业采用OTA方式隐瞒车辆缺陷、规避召回责任等问题，要求在中国境内生产汽车产品的企业和从境外进口汽车产品在境内销售的企业就OTA技术应用向市场监管总局质量发展局备案，采用OTA方式消除汽车产品缺陷的企业也需履行备案手续。
2021年7月，工信部发布《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》（以下简称“《准入意见》”）则明确将OTA技术应用纳入工信部监管范畴，并对管理要点提出了更全面的要求。《准入意见》明确提出规范软件在线升级，并要求企业强化企业管理能力，履行用户告知义务；保证产品生产一致性，分级履行备案义务，未经审批，不得通过在线等软件升级方式新增或更新汽车自动驾驶功能；建立自查机制，及时整改并监管机关报告在线升级安全问题。
工信部装备工业发展中心此次发布的《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》（以下简称“《升级备案通知》”）与《召回备案通知》一脉相承，是对《准入意见》的落实与实施，其细化了《准入意见》中的备案要求，明确规定了备案范围、备案要求、备案工作程序、实施安排、企业责任等内容。《升级备案通知》的要求可以概括为以下几个要点：
明确汽车整车生产企业为OTA升级活动安全和产品生产一致性的责任主体。OTA备案的申请主体及管理义务的主体均为汽车整车生产企业。
完善汽车产品准入管理，覆盖广泛备案范围。与《召回备案通知》不同，《升级备案通知》明确的备案对象为工信部，同时，备案范围不仅限于OTA技术应用。获得道路机动车辆生产准入许可的汽车整车生产企业及其生产的具备OTA升级功能的汽车整车产品和实施的OTA升级活动，应进行备案。企业应依次完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案。此外，《升级备案通知》亦明确其具有溯及力。
精确分级差异化备案管理。不涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，在备案后可直接开展升级；涉及前述性能变化的，应提交验证材料，涉及《公告》技术参数变更的相关升级活动，应遵循《公告》要求进行；涉及汽车自动驾驶功能（驾驶自动化分级的3级及以上）的相关升级活动，应经工业和信息化部批准。
细化企业OTA管理义务。除备案外，《升级备案通知》重申了《准入意见》提及的合法合规开展OTA技术及相应的告知义务；此外，《升级备案通知》新提出企业应识别升级活动所影响的电子控制系统，并保存软件初始和升级版本（集），支持实施升级追溯管理。相关备案信息应真实、准确和完整。
此外，《升级备案通知》亦明确采用线上备案的新型管理方式，“汽车软件在线升级备案系统”的建设或将实现对汽车OTA升级数据资源的整合，形成互联互通的汽车数据监管平台。
值得关注的是，在工信部于2022年3月发布的《2022年汽车标准化工作要点》中，明确提及2022年工信部将开展汽车OTA升级管理试点，OTA相关强制性国家标准也将陆续出台。
除上述提及的文件外，监管部门也在《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》等文件中提及对OTA管理的要求。既有的OTA监管重点规则及其要点如下表所示。
03 OTA管理合规指引
目前，我国对汽车OTA监管的相关政策不断完善和细化，针对主管部门关注的合规重点，我们提出如下合规路径。企业应当尽快做好准备，迎接不断加码的汽车OTA监管环境。
汽车整车生产企业应：
加强OTA安全风险管理能力，如采取身份认证、加密传输等技术措施，保障传输环境和执行环境的网络安全，保存软件初始和升级版本（集）等。
加强OTA安全风险应对能力，如加强在线升级服务全过程的网络安全监测和应急响应，定期评估网络安全状况，开展自我核查工作，及时将核查情况报送工信部装备工业发展中心，将对因OTA升级引发的安全事故的分析调查结果报告市监总局发展局。
履行备案义务，依次向工信部完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案；此外，在采用OTA方式开展技术服务活动或采用OTA方式消除汽车产品缺陷、实施召回前，还应制定《召回计划》并向市场监督管理总局发展局备案。
履行用户告知义务，在应用OTA技术升级前，及时向车辆用户告知在线升级的目的、内容、所需时长、注意事项、升级结果等信息；对需要用户采取软件、固件升级等措施修补漏洞的，应当及时将漏洞风险及修补方式告知可能受影响的用户，并提供必要技术支持。
关注立法与监管动态，及时遵循OTA技术管理方面的强制性国家标准等文件。
附：《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》
关于开展汽车软件在线升级备案的通知
各有关汽车生产企业：
根据《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》等有关规定，受工业和信息化部委托，工业和信息化部装备工业发展中心组织开展汽车软件在线升级（又称OTA升级）备案工作。现将有关事项通知如下：
一、备案范围
获得道路机动车辆生产准入许可的汽车整车生产企业（以下简称“企业”）及其生产的具备OTA升级功能的汽车整车产品（以下简称“产品”）和实施的OTA升级活动，应进行备案。申请主体应是汽车整车生产企业。
二、备案要求
（一）企业实施OTA升级活动，应当确保汽车产品符合国家法律法规、技术标准及技术规范等相关要求，保障汽车产品生产一致性。
（二）企业应按要求依次完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案后，才能实施OTA升级活动。
（三）根据升级活动的影响评估，具体升级活动应采取分级备案，要求如下：
1. 不涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，企业在备案后可直接开展升级。
2. 涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，应提交验证材料，保障产品符合国家法律法规、技术标准及技术规范等相关要求。其中，涉及《公告》技术参数变更的相关升级活动，企业应在备案前按照《公告》管理规定，向工业和信息化部申请产品变更或扩展，按流程完成《公告》产品准入后才能开展升级，保障汽车产品生产一致性。
3. 涉及汽车自动驾驶功能（驾驶自动化分级的3级及以上）的相关升级活动，应经工业和信息化部批准。
（四）企业是OTA升级活动安全和产品生产一致性的责任主体。企业应履行告知义务，升级执行前向车辆用户告知OTA升级的目的、内容、所需时长、升级影响、注意事项等信息，升级执行后告知车辆用户升级结果。
（五）企业应识别升级活动所影响的电子控制系统，并保存软件初始和升级版本（集），支持实施升级追溯管理。相关备案信息应真实、准确和完整。
三、备案工作流程
（一）企业管理能力备案。企业应开展OTA升级管理能力评估，提交企业管理能力备案及相关证明材料。备案有效期为3年，有效期满或不能持续保持企业管理能力的，需重新申请备案。企业开展车型及功能备案、具体升级活动备案和实施升级活动，均应在有效期内进行。
（二）车型及功能备案。本通知发布后，申请《公告》新产品准入的，应在产品《公告》发布后15个工作日内，按照汽车软件在线升级备案系统中所列备案信息及要求，提交车型及功能备案和相关证明材料。本通知发布前已《公告》的产品，应在企业管理能力备案后60个工作日内完成补充备案。
（三）具体升级活动备案。企业开展具体OTA升级活动前，应按照汽车软件在线升级备案系统中所列备案信息及要求，提交具体升级活动备案及相关证明材料。在升级活动完成后5个工作日内，提交该具体升级活动的实施情况报告。其中升级活动起止时间间隔超过6个月的，还应每6个月提交实施情况阶段性报告。
四、实施安排
自本通知发布之日起，企业应开展企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案。企业通过登录“汽车软件在线升级备案系统”（网址为https://ota.miit-eidc.org.cn/）填报备案信息和相关证明材料。企业登录系统首页时首先进行注册，注册时需填写企业相关信息。注册成功后，使用注册账号登录备案系统。
五、企业责任
企业应持续履行备案承诺要求。如发现企业存在未按规定备案、隐瞒真实情况、提供虚假材料、不能持续保持企业OTA升级管理能力，以及存在产品一致性等问题的，报工业和信息化部依据《公告》管理有关规定处理。
特此通知。
2022年4月15日，工信部装备工业发展中心发布《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》，明确汽车OTA升级备案管理相关事项。
2020年11月以来，我国对汽车OTA监管不断加码，政策逐步落地，本次升级备案的落地意味着我国正式进入OTA监管时代。本文对近年来OTA监管框架进行梳理，并解读汽车整车生产企业应承担的OTA管理合规义务，以供企业参考。
正文
01 为什么监管OTA技术？
OTA技术，即远程升级（Over-The-Air）技术。随着智能网联汽车产业的不断发展，其在汽车行业被广泛应用。
一般来说，OTA技术分为：
（1）FOTA（Firmware Over The Air，固件空中升级），主要针对车辆ECU、VCU等电控单元进行升级，可以修改车辆的动力输出、专项、悬架、ADAS辅助驾驶系统等；和
（2）SOTA（Software Over The Air，软件空中升级），主要是对车载娱乐、人机互动等软件的远程升级。
汽车行业OTA技术应用可帮助OEM厂商快速修复系统故障，优化用户体验，拓宽车辆的增值服务范围。但同时，OTA技术本身也存在改变涉及安全、环保、节能、防盗等相关系统的功能和性能，从而引入新的安全风险的可能。此外，OTA技术亦存在无法完全解决硬件缺陷、存在安全漏洞等问题。
规范OTA技术应用，明确汽车在线升级管理要求，对于切实维护公民生命、财产安全和公共安全至关重要。
02 OTA监管政策解读
自2020年11月，市监总局发布《市场监管总局办公厅关于进一步加强汽车远程升级(OTA)技术召回监管的通知》（以下简称“《召回备案通知》”）之日起，我国对汽车OTA的监管政策不断出台，行业整体进入规范化发展阶段。
《召回备案通知》主要关注企业采用OTA方式隐瞒车辆缺陷、规避召回责任等问题，要求在中国境内生产汽车产品的企业和从境外进口汽车产品在境内销售的企业就OTA技术应用向市场监管总局质量发展局备案，采用OTA方式消除汽车产品缺陷的企业也需履行备案手续。
2021年7月，工信部发布《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》（以下简称“《准入意见》”）则明确将OTA技术应用纳入工信部监管范畴，并对管理要点提出了更全面的要求。《准入意见》明确提出规范软件在线升级，并要求企业强化企业管理能力，履行用户告知义务；保证产品生产一致性，分级履行备案义务，未经审批，不得通过在线等软件升级方式新增或更新汽车自动驾驶功能；建立自查机制，及时整改并监管机关报告在线升级安全问题。
工信部装备工业发展中心此次发布的《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》（以下简称“《升级备案通知》”）与《召回备案通知》一脉相承，是对《准入意见》的落实与实施，其细化了《准入意见》中的备案要求，明确规定了备案范围、备案要求、备案工作程序、实施安排、企业责任等内容。《升级备案通知》的要求可以概括为以下几个要点：
明确汽车整车生产企业为OTA升级活动安全和产品生产一致性的责任主体。OTA备案的申请主体及管理义务的主体均为汽车整车生产企业。
完善汽车产品准入管理，覆盖广泛备案范围。与《召回备案通知》不同，《升级备案通知》明确的备案对象为工信部，同时，备案范围不仅限于OTA技术应用。获得道路机动车辆生产准入许可的汽车整车生产企业及其生产的具备OTA升级功能的汽车整车产品和实施的OTA升级活动，应进行备案。企业应依次完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案。此外，《升级备案通知》亦明确其具有溯及力。
精确分级差异化备案管理。不涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，在备案后可直接开展升级；涉及前述性能变化的，应提交验证材料，涉及《公告》技术参数变更的相关升级活动，应遵循《公告》要求进行；涉及汽车自动驾驶功能（驾驶自动化分级的3级及以上）的相关升级活动，应经工业和信息化部批准。
细化企业OTA管理义务。除备案外，《升级备案通知》重申了《准入意见》提及的合法合规开展OTA技术及相应的告知义务；此外，《升级备案通知》新提出企业应识别升级活动所影响的电子控制系统，并保存软件初始和升级版本（集），支持实施升级追溯管理。相关备案信息应真实、准确和完整。
此外，《升级备案通知》亦明确采用线上备案的新型管理方式，“汽车软件在线升级备案系统”的建设或将实现对汽车OTA升级数据资源的整合，形成互联互通的汽车数据监管平台。
值得关注的是，在工信部于2022年3月发布的《2022年汽车标准化工作要点》中，明确提及2022年工信部将开展汽车OTA升级管理试点，OTA相关强制性国家标准也将陆续出台。
除上述提及的文件外，监管部门也在《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》等文件中提及对OTA管理的要求。既有的OTA监管重点规则及其要点如下表所示。
| 名称 | 主要内容 |
| 《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》 （2022.04） | 汽车整车生产企业实施OTA升级活动，应：确保符合法律要求，保障汽车产品生产一致性，并依次完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案； 在OTA升级执行前，履行向车辆用户告知义务； 支持实施升级追溯管理。 |
| 《2022年汽车标准化工作要点》 （2022.03） | 工信部2022年将开展汽车软件在线升级管理试点，组织信息安全管理系统等标准试行验证，完成软件升级、整车信息安全和自动驾驶数据记录系统等强制性国家标准的审查与报批。 |
| 《关于加强车联网网络安全和数据安全工作的通知》 （2021.09） | 智能网联汽车生产企业应： 落实安全漏洞管理责任，需用户采取软件升级措施修补漏洞的，应及时将相关消息告知用户，并提供必要技术支持； 加强OTA安全和漏洞检测评估。 |
| 《关于开展汽车数据安全、网络安全等自查工作的通知》 （2021.09） | 获得道路机动车辆生产企业准入许可的汽车整车生产企业应对软件在线升级等情况开展自我核查，并将核查情况表报送工信部装备工业发展中心。 |
| 《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》 （2021.07） | 生产具有OTA升级功能的汽车产品的企业应： 强化企业管理能力，确保车辆进行在线升级时处于安全状态，并向车辆用户告知OTA升级相关信息； 保证产品生产一致性，在实施OTA升级活动前，确保符合法律要求并履行备案或审批。 |
| 《关于汽车远程升级（OTA）技术召回备案的补充通知》 （2021.06） | 采用OTA方式技术服务活动或召回的整车生产企业需提交《汽车远程升级(OTA)安全技术评估信息表》。 |
| 《市场监管总局办公厅关于进一步加强汽车远程升级(OTA)技术召回监管的通知》 （2021.11） | 采用OTA方式对已售车辆开展技术服务活动的企业应履行备案义务； 采用OTA方式消除汽车产品缺陷、实施召回的，应制定召回计划，并履行备案义务，履行召回主体责任； 就中国市场发生的安全事故组织调查分析，并报告分析结果。 |
03 OTA管理合规指引
目前，我国对汽车OTA监管的相关政策不断完善和细化，针对主管部门关注的合规重点，我们提出如下合规路径。企业应当尽快做好准备，迎接不断加码的汽车OTA监管环境。
汽车整车生产企业应：
加强OTA安全风险管理能力，如采取身份认证、加密传输等技术措施，保障传输环境和执行环境的网络安全，保存软件初始和升级版本（集）等。
加强OTA安全风险应对能力，如加强在线升级服务全过程的网络安全监测和应急响应，定期评估网络安全状况，开展自我核查工作，及时将核查情况报送工信部装备工业发展中心，将对因OTA升级引发的安全事故的分析调查结果报告市监总局发展局。
履行备案义务，依次向工信部完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案；此外，在采用OTA方式开展技术服务活动或采用OTA方式消除汽车产品缺陷、实施召回前，还应制定《召回计划》并向市场监督管理总局发展局备案。
履行用户告知义务，在应用OTA技术升级前，及时向车辆用户告知在线升级的目的、内容、所需时长、注意事项、升级结果等信息；对需要用户采取软件、固件升级等措施修补漏洞的，应当及时将漏洞风险及修补方式告知可能受影响的用户，并提供必要技术支持。
关注立法与监管动态，及时遵循OTA技术管理方面的强制性国家标准等文件。
附：《关于开展汽车软件在线升级备案的通知》
关于开展汽车软件在线升级备案的通知
各有关汽车生产企业：
根据《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》等有关规定，受工业和信息化部委托，工业和信息化部装备工业发展中心组织开展汽车软件在线升级（又称OTA升级）备案工作。现将有关事项通知如下：
一、备案范围
获得道路机动车辆生产准入许可的汽车整车生产企业（以下简称“企业”）及其生产的具备OTA升级功能的汽车整车产品（以下简称“产品”）和实施的OTA升级活动，应进行备案。申请主体应是汽车整车生产企业。
二、备案要求
（一）企业实施OTA升级活动，应当确保汽车产品符合国家法律法规、技术标准及技术规范等相关要求，保障汽车产品生产一致性。
（二）企业应按要求依次完成企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案后，才能实施OTA升级活动。
（三）根据升级活动的影响评估，具体升级活动应采取分级备案，要求如下：
1. 不涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，企业在备案后可直接开展升级。
2. 涉及产品安全、环保、节能、防盗等技术性能变化的相关升级活动，应提交验证材料，保障产品符合国家法律法规、技术标准及技术规范等相关要求。其中，涉及《公告》技术参数变更的相关升级活动，企业应在备案前按照《公告》管理规定，向工业和信息化部申请产品变更或扩展，按流程完成《公告》产品准入后才能开展升级，保障汽车产品生产一致性。
3. 涉及汽车自动驾驶功能（驾驶自动化分级的3级及以上）的相关升级活动，应经工业和信息化部批准。
（四）企业是OTA升级活动安全和产品生产一致性的责任主体。企业应履行告知义务，升级执行前向车辆用户告知OTA升级的目的、内容、所需时长、升级影响、注意事项等信息，升级执行后告知车辆用户升级结果。
（五）企业应识别升级活动所影响的电子控制系统，并保存软件初始和升级版本（集），支持实施升级追溯管理。相关备案信息应真实、准确和完整。
三、备案工作流程
（一）企业管理能力备案。企业应开展OTA升级管理能力评估，提交企业管理能力备案及相关证明材料。备案有效期为3年，有效期满或不能持续保持企业管理能力的，需重新申请备案。企业开展车型及功能备案、具体升级活动备案和实施升级活动，均应在有效期内进行。
（二）车型及功能备案。本通知发布后，申请《公告》新产品准入的，应在产品《公告》发布后15个工作日内，按照汽车软件在线升级备案系统中所列备案信息及要求，提交车型及功能备案和相关证明材料。本通知发布前已《公告》的产品，应在企业管理能力备案后60个工作日内完成补充备案。
（三）具体升级活动备案。企业开展具体OTA升级活动前，应按照汽车软件在线升级备案系统中所列备案信息及要求，提交具体升级活动备案及相关证明材料。在升级活动完成后5个工作日内，提交该具体升级活动的实施情况报告。其中升级活动起止时间间隔超过6个月的，还应每6个月提交实施情况阶段性报告。
四、实施安排
自本通知发布之日起，企业应开展企业管理能力备案、车型及功能备案和具体升级活动备案。企业通过登录“汽车软件在线升级备案系统”（网址为https://ota.miit-eidc.org.cn/）填报备案信息和相关证明材料。企业登录系统首页时首先进行注册，注册时需填写企业相关信息。注册成功后，使用注册账号登录备案系统。
五、企业责任
企业应持续履行备案承诺要求。如发现企业存在未按规定备案、隐瞒真实情况、提供虚假材料、不能持续保持企业OTA升级管理能力，以及存在产品一致性等问题的，报工业和信息化部依据《公告》管理有关规定处理。
特此通知。
工业和信息化部装备工业发展中心
2022年4月15日