试点碳市场与全国碳市场衔接的问题分析

近日，清华大学针对2021年度碳排放权采购项目发布公开招标公告，购买碳排放权用于学校碳排放权履约及交易。其中采购需求部分提到碳排放权的采购范围可以全部为碳排放配额（BEA）；或者由碳排放配额（BEA）和国家核证自愿减排量(CCER)构成。这里的碳排放配额（BEA）指的是北京试点碳市场配额，而我们常听到的碳排放配额（CEA）系全国碳市场的交易产品，全称为 Chinese Emission Allowances。
碳市场的交易产品存在这一差异的原因在于，自2010年我国首次提出建立碳市场后，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳先后开展碳排放权交易试点工作，在本行政区域内建设碳排放权交易市场，形成了各自的碳排放权交易体系。自试点市场启动以来，积累了丰富的实践经验，为全国碳市场建设奠定了坚实的基础。全国碳市场启动后，相比非试点地区，各试点地区同时利用两个碳市场促进本区域绿色低碳发展中，全国碳市场与试点碳市场进行衔接会遇到的问题，本文作以简要分析。
一、各试点碳市场现状
2011年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作。截至2021年12月31日，七个碳排放权交易试点中，北京、天津、上海、广东和深圳五个试点地区完成了八次履约，湖北和重庆地区完成了七次履约。纳入七个试点碳市场的排放企业和单位共有2900多家，累计分配的碳排放配额总量约80亿吨。2021年七个试点碳市场累计完成配额交易总量约3626.242万吨，达成交易额约11.67亿元。

七个试点碳市场累计线上配额成交情况
广东碳市场的累计成交总量和累计成交总额最多，远远多于其他的试点碳市场，是我国试点碳市场中唯一累计成交总量过亿吨的碳市场。湖北碳市场虽然开市时间较晚，但是其累计成交总量和累计成交总额均位列第二，其市场活跃度仅次于广东碳市场。深圳碳市场虽然开市最早，但其累计成交量和累计成交额均少于湖北和广东碳市场。重庆作为最后一个开始碳配额交易的试点地区，成交总量和成交总额均远远低于其他试点市 场，而且其成交均价也最低，只有18.28元/吨。北京碳市场的成交均价则是七个试点碳市场中最高的，达到56.42元/吨，是其他碳市场碳价的将近两倍。天津与上海碳市场的开市时间、成交总额和成交总量整体上相近，但是上海碳市场的成交均价更高，达到 30.71 元/吨，仅次于北京碳市场。

七个试点碳市场履约情况(2013-2020年度)
七个试点碳市场的履约情况，除未公布履约相关数据的试点，各个试点碳市场，即北京、天津、广东、深圳，均在2020年度保持100%的履约率。总体来看，经过七、八年的运行，各试点积累了丰富的经验和教训，在这期间建立健全了相对成熟的制度设计，使得履约企业进一步熟悉碳市场的履约机制、市场行情、系统操作等，试点地区企业的主动履约意识逐渐增强，试点碳市场开始走向成熟。
二、不同碳市场存在的差异
(一) 制度体系的差异
由于地域和经济差异，各试点在覆盖行业、纳入门槛、参与主体、分配方式等方面均存在较大差异。就纳入重点排放单位的企业而言，北京、上海、深圳等试点的第三产业比重较大，第二产业比重较低，纳入企业门槛较低，其碳市场除工业企业外，还纳入了较多第三产业。湖北、广东、天津、重庆等试点纳入第二产业比重相对较大，纳入门槛相对偏高，纳入企业以工业企业为主。试点纳入企业门槛的差异较大。同时，部分试点存在配额分配过量的问题，但是导致配额过剩的原因包括配额分配方式、核查数据质量和减排目标等多种因素。
各试点碳市场依据各地方出台的核查指南开展碳排放核查工作，在计算方法、数据获取、元素碳含量检测等方面存在差异；核查机构资质、核查员能力和核查数据管理质量差异较大。同时，各个试点存在明显的地方保护主义，也存在明显的既得利益者保护，不利于在全国范围内展开公平的竞争，也不利于形成良好的市场竞争环境ꎬ破坏了行业的竞争生态。
除了试点碳市场的交易机构外，许多非试点省市也设立了碳交易机构，存在交易机构数量众多、管理体系差别大、运作管理能力差、专业人才缺乏、重复建设带来资源浪费等问题。同时，各试点地区相继建立了独立的交易系统、注册登记系统和排放报送系统，由试点碳市场主管部门或其授权的机构负责管理和维护，在功能设计、系统运行能力上均有较大差异。
(二) 交易规则的差异
目前，我国尚未就碳达峰碳中和专门立法，全国统一的碳排放权交易方面缺少法律与行政法规层面的法律规范统领。全国碳排放权交易与各试点省市的碳排放权交易所分别适用不同的监管规范和交易规则，以部门规章和地方政府规章为主，立法效力层级较低且规范不统一，在参与交易过程中不同碳市场存在着差异。
2021年2月1日开始实施的《碳排放权交易管理办法（试行）》适用于全国碳排放权交易及相关活动，目前纳入全国重点排放单位的行业是发电行业，建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、民航等重点排放行业未来也将陆续进入全国碳市场。生态环境部同年发布实施的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，用于规范全国碳排放权登记、交易、结算活动。此外，生态环境部编制的《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》《温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》等技术规范性文件也均适用于参与全国碳交易市场的控排企业。
各试点省市的碳排放权交易活动主要是受由各试点省市自行制定的地方性法规、地方政府规章或规范性文件的规范。如《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》《广东省碳排放管理试行办法》《天津市碳排放权交易管理暂行办法》《深圳市碳排放权交易管理办法》《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》等。每个试点省市所设定的控排企业范围也不一致，广东省将年排放二氧化碳1万吨及以上的工业行业企业，年排放二氧化碳5千吨以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位纳入控制排放企业和单位名单。而根据北京市政府《关于调整<北京市碳排放权交易管理办法（试行）>重点排放单位范围的通知》,北京市的重点排放单位范围为：本市行政区域内的固定设施和移动设施年二氧化碳直接排放与间接排放总量5000吨(含)以上，且在中国境内注册的企业、事业单位、国家机关及其他单位。各试点市场在碳配额分配机制、报告与核查监管机制等方面也均有较大差异。
三、如何衔接全国碳市场
此前，生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》曾提出第三十二条规定：“本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场”。基于试点碳市场和全国碳市场并存的现状，明确各自的边界和目标定位显得尤为重要，建议相关部门完善全国碳市场顶层设计，尽快明确全国碳市场八大行业纳入时间表、地方碳市场存续、地方碳市场与全国碳市场的关系、地方碳市场剩余配额的处理方式、地方交易所的职能定位等问题。
每个地区的不同经济发展阶段与不同业态结构，试点地区碳市场应提前研判，明确低成本衔接过渡的思路和具体路径，在配额分配、履约等方面可提前接轨，变被动为主动，最大限度减少两个市场衔接的额外成本。除此之外，还应立足本地实际情况，继续最大限度利用好碳市场这一政策工具，倒逼本地能源转型和绿色低碳产业发展，进一步挖掘碳市场对低碳技术、绿色金融等推动作用促进本地低碳发展。
预计试点碳市场还将与全国碳市场持续并行一段时间，之后逐步向全国碳市场进行过渡，也是试点碳市场各类要素、制度和主体逐步向全国碳市场标准靠拢和统一的过程。这便要求全国碳市场在建设走向成熟的过程中，国家在制定碳达峰碳中和相关法律法规和政策制度时，标准化建设全国碳市场纳入行业和门槛及配额分配方案、交易市场要素、注册登记、交易、数据排放报告和核查、履约要求等，最终把碳市场建成全国统⼀大市场。