新冠疫情爆发以来，对我国经济社会发展造成重大影响，为此国家领导人多次提出加大宏观政策调节力度对冲疫情影响。自2020年初至今，中央在多次会议上提及要以地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为重要财政政策工具加以实施。
在2020年2月23日召开的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，最高领导人提出“要扩大地方政府专项债券发行规模，优化预算内投资结构。”
3月27日，中共中央政治局召开会议指出，“增加地方政府专项债券规模，……加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作。”
3月31日，国务院常务会议指出，“要进一步增加地方政府专项债规模，扩大有效投资补短板。要在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债，……。各地要抓紧发行提前下达的专项债，力争二季度发行完毕。”
4月14日，国务院常务会议指出，“按程序提前下达今年地方政府专项债额度1.29万亿元。……，并抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债。”
5月6日，国务院常务会议要求，“在年初已发行地方政府专项债1.29万亿元基础上，再按程序提前下达1万亿元专项债新增限额，力争5月底发行完毕。”
据财政部披露，已分两批提前下达2020年新增地方政府专项债额度1.29万亿元，截至4月15日，完成发行11607亿元。第三批1万亿元专项债额度目前已下达地方，按要求将在5月底前发行完毕。市场预测，2020年专项债新增规模预计为3.3万亿-3.5万亿元。
问题：中央为何此时选择专项债作为财政政策工具？
一 何为专项债
专项债的历史至今不过才五年有余，其真正出现源于2014年9月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号），文件明确规定“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。
而财政部于 2015 年4月公布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）则首次给予了专项债明确定义：“地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。”
二 专项债推出的背景
2015 年以前，在旧的《预算法》管理框架下，地方政府没有被赋予举债权力，地方政府只能借助于融资平台公司等不规范的方式为地方基础设施建设筹措资金。地方政府违法违规融资较为普遍，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，甚至对地区经济社会持续健康发展产生风险。为此，中央提出了“修明渠，堵暗道”“开前门，关后门”的解决思路，赋予省级地方政府发债的权力。
2014 年 8 月 31 日，第十二届全国人大常委会第十次会议修正了《预算法》，并于2015 年 1 月 1 日正式实施，新《预算法》要求地方政府债务进行规范管理，明确规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”但新《预算法》中并没有出现“专项债”的概念。
2014 年 9 月，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）进一步明确地方政府举债的权限，允许地方政府发行债券；地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债；地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务；地方政府债券必须纳入地方财政预算，对地方政府债务实行规模控制。43号文件中第一次出现了“专项债”的提法。
2015 年 4 月 7 日，财政部进一步发布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），对专项债的定义、发行和偿还主体、偿债来源、所属预算管理、收入使用项目等进行了集中明确。2015 年 12 月，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225 号），中央政府开始启动对地方政府债务的限额管理，专项债也被纳入到限额管理的范围。2016年 11 月，财政部又印发了《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号），这一系列文件的出台宣告专项债正式落地实施。
三 专项债的优势
根据43号文件的规定，地方政府债务分为一般债和专项债，二者均纳入限额管理和全口径预算管理，一般债的还本付息来源主要以一般公共预算收入为主，而专项债的还本付息来源则主要以特定项目的政府性基金或专项收入为主。就用途而言，一般债纳入公共财政预算，用于弥补赤字；而专项债则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。
与一般债相比，专项债具有以下有几个显著优势：
- 不计入赤字，发行更为灵活。按照43号文件以及财政部相关政策规定，相较一般债主要以一般公共预算收入偿还，专项债收支纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。专项债以对应的政府性基金收入、专项收入实现平衡，因此不计入财政赤字。据统计，2016年至2019年，我国赤字规模从2.18万亿元增长到2.76万亿元，增幅不大。而同期专项债新增限额则从4000亿元扩大到2.15万亿元，有效缓解了地方政府资金压力。
- 实施额度管理，可以有效防范风险。根据前述43号文件以及财预225 号文件规定，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院确定，并报全国人民代表大会批准；各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门；省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准；市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。而年度地方政府债务限额具体又分为一般债限额和专项债限额。因此，专项债通过严格预算管理，明确发行额度，有利于规范政府融资行为，推进地方债务显性化，防控地方政府融资风险。
- 偿债周期较为合理。按照财库83号文件规定，“专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。”2019年6月，财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号），明确了“财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。……对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。”财政部放开地方债券发行期限的上述规定，显然对地方政府发行期限更长的专项债予以鼓励，以减轻地方政府债务集中到期偿还压力。
- 专款专用，保障重点领域公益性项目合理融资需求。自专项债推出以来，财政部就致力于引导各省市按照当地政府性基金收入项目分类发行专项债，建立专项债与项目资产、收益相对应的制度设计，并重点支持项目收益与融资自求平衡的专项债的发行，以更好地实现专项债的“封闭”运行管理，进而达到有效防控地方政府专项债所可能产生的风险。
自2019年以来我国经济增长的“三驾马车”中，外贸受中美贸易摩擦影响，出口增速屡创新低；新冠疫情爆发又严重抑制国内消费增长，内需对经济增长的提振较难以在短期内显著增强，因此拉动经济增长的重担又落在了更易见效的投资上。基建投资多由政府主导，且需要大量的建设资金，而专项债对于政府主导的基建投资项目优势凸显，是现阶段筹措资金的最适宜、最合规的渠道，同时其作为财政资金投入还能撬动更多社会资本的参与。由此观之，中央选择以专项债作为重要财政政策工具，且一再提及，亦在情理之中吧。