网贷平台的资金存管属地化、注册经营属地化与监管属地化

近期上海、深圳、北京分别公布网贷监管细则征求意见稿，提出资金存管属地化、网贷注册经营属地化等一些列监管属地化的要求，引起热议。
讨论最多的是资金存管属地化问题：
6月1日上海发布《上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法（征求意见稿）》（以下简称“上海网贷意见稿”），要求网贷平台取得备案登记后，选择“在本市设有经营实体且符合相关条件的商业银行”进行客户资金存管（第15条）。
7月3日，深圳发布《深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）》（以下简称“深圳网贷意见稿”），规定网贷平台的备案条件之一就是与“在深圳市行政辖区内设有分行以上（含）级别机构的商业银行”达成资金存管安排，且要求网贷平台的主要资金结算账户（包括网络借贷资金专用账户）应当开设在商业银行在深圳市行政辖区内的分支机构（第9条）。
7月7日，北京市金融局正式下发《北京市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称“北京网贷意见稿”），要求网贷机构须选择“由本市监管部门认可的商业银行”进行资金存管（第15条）。
其次，三地网贷意见稿也提出了注册地、经营地一致的属地化要求。北京网贷意见稿指出，网贷平台应当以书面形式提交合规经营承诺书，其中明确要求，网贷平台公司经营地址与注册地址一致（第10条）。深圳网贷意见稿与之一致，也提出经营地址与注册地址一致的“属地化”要求（第9条）。但上海监管细则没有这方面规定。
并且，三地征求意见稿不约而同地要求存管系统要接入当地的网贷监管系统（上海网贷意见稿第13、31条、深圳网贷意见稿第20条、北京网贷意见稿第7、16、17条，参见附录）。
一、网贷地方监管趋势
对于网贷平台的属地化监管，我想用两个词来表达感受：跟风，加码。
1、监管趋同
“跟风”。原本让地方金融办进行属地化监管（配合银监会的双重监管）是个重大的监管创新，给互联网金融的监管提供了诸多了可能性。其中一个很重要的作用，就是让地方金融办充分发挥主观能动性，因地制宜。在执行上位法的同时，能够有自己的地方监管特色。
然而，前有厦门的“平台备案要求法律意见书”，后有上海的“资金存管属地化”，都是一地有了相关新举措，其他地方全部跟进。我不知道各地的金融办有没有相互之间进行沟通交流，但结果就摆在这里：监管趋同。既然是监管趋同，为何不在全国的法律或政策层面做出统一规范？是不应、不愿还是不敢？
当然，趋同也有好处，可以避免引起监管套利或监管竞次。不过令人奇怪的是，监管竞次的结果是会让各个地方的监管规则越来越宽松，但我国的金融地方监管往往确实在竞争之下越来越严格。
2、监管趋严
“加码”。在“监管趋同”的同时，各地网贷监管政策的另一个特征是“监管趋严”。这个“趋严”的趋势是非常明确的。各地监管相互观望，你加一层码，我也加一层。未见有一地的监管政策是减码的。趋同加趋严的情况下，网贷从业机构的成本越来越大。
三地的网贷意见稿从整体的宽严程度看，上海相对宽松，深圳最为严格，北京在某些规定上更有弹性。以本文探讨的资金存管问题为例，上海的资金存管银行要求是“在本市设有经营实体且符合相关条件”，仅需有经营实体即可，没有级别要求（这里的“相关条件”应该是指资金、技术等软硬件条件而非银行级别要求）；深圳的资金存管银行要求是“在深圳市行政辖区内设有分行以上（含）级别机构”，且要求网贷平台的主要资金结算账户（包括网络借贷资金专用账户）应当开设在商业银行在深圳市行政辖区内的分支机构，这些加码要求十分严格；北京的资金存管银行要求则较为模糊，要求“本市监管部门认可”，这有可能是指本地有经营实体的银行，也有可能不限于此。
二、监管成本与合规成本之争
业界热议的焦点是，在三地网贷意见稿的规则下，网贷平台如何消化新的监管政策带来的运营成本？
1、资金存管属地化的合规成本
壹零财经的报告认为，一是网贷平台合作银行的可选择性压缩，而原本银行分批开发上线的排队情况未能有所改变，属地化或将进一步加大银行和网贷平台的时间付出。二是，如果已上线平台仍须按照属地化原则整改，受影响的网贷平台将付出巨大的时间和资金成本。 存管属地化原则，对当下以城商行为主力的市场格局将予以洗牌，上述资金存管对接平台靠前的4家银行，其分行网点仅限于本省或2-3个省份，除华兴银行在深圳设有网点外，其他3家均未在沪、深三地设立分行。此外，存管属地化原则对民营银行的新网银行、天津金城银行、华瑞银行等未开设实体网点的银行也影响重大。这一影响下，城商行、互联网银行资金存管市场将被压缩，而全国性股份制银行业务将抬头。

对于之所以要求各平台银行资金存管必须要在深圳有分支机构，深圳市金融办负责人对外解释称：“主要还是因为通过我们前期大量的实地走访和调研，发现有些平台的数据跟披露不符，而且差距过大，由于资金结算账户不在深圳，我们也没办法监测平台的资金流向，这样投资者的利益根本没办法保证。深圳网贷平台太多，如果不从严监管，隐藏的风险到时候谁来承担？银行存管属地化原则要落实执行。”
对此解释，笔者表示异议：
首先，目前银行存管推进本身就不是十分顺利，监管政策应多加鼓励，而非层层加重网贷平台和银行的负担。如果资金存管属地化全国铺开，部分地区的平台将面临无银行可存管的窘境。若因为此问题导致一心拥抱监管的网贷平台合规无门，这冤屈又向谁说去？
很多省份本地没有一家地方银行提供存管服务，而国有的大银行大都没有介入这项业务，或者即使有但门槛也极高，例如建行。这就意味着，这些地方的平台将面临无银行可找的尴尬境地。
其次，在现有的技术条件下P2P网贷平台的数据都存储与云端、银行的IT系统技术力量也非常强大，信息共享、异地数据提取问题，本身并没有有巨大的障碍。
第三，监管者担心的异地金融办之间的沟通问题，我认为也应该通过加强沟通来解决，而不应当将难题抛给监管对象。更何况，网贷平台的监管并非只有地方金融办一条线，在遇到异地监管沟通问题时，银监会应当运用其已经建立的全国性监管系统加以协调辅助。按照十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的设想，网贷平台的监管本就属于银监会的监管职责，并没有提及地方金融办的监管权限。只是到了后面银监会出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，才增加了地方金融办的监管权限。
最后，关于网贷平台出现风险后的处置问题，我也怀疑通过绑定本地有网点的银行就能解决。毕竟银行只是“存管”，今年2月银监会发布的《网络借贷资金存管业务指引》多个条款撇清了存管银行对网贷平台运营风险的责任。
从成本的角度看，监管机关要求“资金存管属地化”目的是为了统一监管、降低异地监管成本，这固然可以理解。在互联网金融的清理整顿和管理中，根据多部委的统一要求红线，各地金融办负日常管理的主要责任。有业内人士认为，在实际操作中，地方金融监管部门普遍存在人手不足、专业程度有待提高的情况，各地金融办在制定相关规则时倾向于方便属地管理。
但这一要求的实施结果是节约了监管机关的部分监管成本、却增加了监管对象大量的运营成本。这之间的得失虽没有直接的调研数据，但我倾向于认为这是得不偿失。
2、注册地、经营地一致的合规成本
要求经营地址和注册地址应当一致，这种属地化的要求也限制了网贷平台的发展。P2P网络借贷本来就是一种跨地域的网络线上业务，但由于监管的需要，却被地方监管部门限定在了注册地。这实在是有些“削足适履”。
如果一定要抠字眼，那请问：这里的”经营地址”是指网贷业务的经营范围吗？还是仅指在备案时象征性地写的一个狭义“经营地址”？
北京网贷意见稿对异地网贷平台在北京开展业务提出了严格要求。北京网贷意见稿第5条规定：“网络借贷信息中介机构在京设立分支机构的，应持总公司的备案登记证明办理工商注册登记，并将经营范围明确为‘在隶属企业备案及授权范围内开展经营活动’。 ”这个规则我的第一反应，就是武侠小说中的“拜码头”：你想要在我的地盘营生，就先得来我这里拜码头。
空中金融CEO赖效纲表示，该项规定导致了“异地注册，本地运营”的平台无法通过细则监管要求。换言之，深圳的平台想达标必须做到“本地注册、本地经营、本地存管”。网贷之家不完全统计，以深圳地区277家平台为样本，其中223家注册地与运营地区不一致。而注册地为深圳，运营地址非深圳的平台有44家，这44家平台中40家平台注册在深圳前海地区。
3、存管系统必须接入当地网贷监管系统的合规成本
从目前的情况看，三地金融办都没还没有建立起自己的网贷监管系统。所以，网贷平台不但要与银行签订资金存管协议，而且还必须等待三地监管部门的监管系统建设。我不是技术人员，不清楚不同银行的网贷存管系统对接监管系统是否需要统一的接口，是否需要在现有的网贷存管系统中进行大量的修改？
同时我们还要考虑到网贷业务本身就是一种跨地域的线上金融服务，同一家网贷平台如果需要在全国不同的地方与不同的银行签订存管协议，同时又要在不同的地方接入不同的监管系统。这个工作量如果仅就北上深三地，还好说。但实际上，全国的每一个省市地区都有可能出台自己的监管细则，并建立自己的监管系统。如此一来，网贷平台的合规成本就会被无限放大。我国所谓“地大物博”，对网贷平台而言还真不是件好事儿。

三、资金存管地方监管“加码”涉嫌违法
撇开这种监管趋势是否会扼杀整个行业发展的讨论，这种“趋严”本身涉嫌违法。
1、违反上位监管规则
之前厦门网贷细则规定的“平台备案要求法律意见书”，还可以说是有《网络借贷信息中介机构备案管理登记指引》第6、11条的授权（当然这种授权的合法性也可质疑），但“资金存管属地化”确实是找不到上位法依据或授权。十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、银监会《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷资金存管业务指引》中都没有资金存管属地化的规定。
在上位法没有规定的情况下，根据“行政机关法无明文规定不得为”的行政法基本原则指引下，地方金融办擅自增加监管条件，是否合法，值得商榷。
特别是深圳网贷意见稿直接将属地化的资金存管作为备案的条件，这显然违反了银监会等三部门在2016年11月发布的《网络借贷信息中介机构备案管理登记指引》（银监办发[2016]160号）中关于网贷平台备案登记与资金存管的先后顺序。该《指引》第14条规定，“网络借贷信息中介机构在完成备案登记后，应当持地方金融监管部门出具的备案登记证明，与银行业金融机构签订资金存管协议，并将资金存管协议的复印件在该协议签订后5个工作日内反馈工商登记注册地地方金融监管部门 ”。这个顺序表明，监管层实际上已经认识到资金存管工作的复杂性，并没有将资金存管作为省金融办备案和电信许可的前置条件。这是一个非常实际、合理的监管安排。
然而深圳网贷意见稿第9条却规定，“网络借贷信息中介机构申请备案登记，应当符合以下条件：（五）网络借贷信息中介机构的主要资金结算账户（包括网络借贷资金专用账户）应当开设在商业银行在深圳市行政辖区内的分支机构。（六）与在深圳市行政辖区内设有分行以上（含）级别机构的商业银行达成资金存管安排。”这个规定直接将资金存管协议的签订作为网贷平台备案的前提要件，违反了上位监管法规，应属违法。
相比之下，上海和北京的网贷监管办法（征求意见稿）则相对谨慎，要求网贷平台取得备案登记后，选择在本市设有经营实体且符合相关条件的商业银行进行客户资金存管。上海网贷意见稿第15条规定：“网络借贷信息中介机构取得备案登记后，应当在6个月内完成以下事项：（一）涉及经营增值电信业务的，应当按照通信主管部门有关规定申请相应的业务资质；（二）选择在本市设有经营实体且符合相关条件的商业银行进行客户资金存管。 ”北京网贷意见稿第15条规定：“ 网络借贷信息中介机构在完成备案登记和增值电信业务经营许可后，应当持本市网络借贷信息中介机构备案登记证明文件和增值电信业务经营许可证，选择由本市监管部门认可的银行业金融机构签订资金存管协议。”
2、违反《反垄断法》，构成行政垄断
不论是上海还是深圳的规则，其内容实质是相同的——监管属地化。监管属地化违反了《反垄断法》，构成了“行政垄断”。
杨东教授认为，网贷资金银行存管“属地化”涉嫌行政垄断。 《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”第三十三条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。”（根据《反垄断法》第十二条，此处“商品”包括“服务”，因而资金存管服务也受《反垄断法》保护）。
“属地化”管理措施无疑限制了没有在本地设置经营实体或分支机构的外地银行进入资金存管市场，构成了对外地银行的歧视，可能导致排除、限制竞争，有地方保护之嫌，涉嫌行政垄断，因而可能违反《反垄断法》的相关规定。网贷客户资金存管市场上有充分的竞争，有利于整个市场的优胜劣汰。
互联网融资平台的监管应当在安全和创新效率之间取得适度的平衡，并坚持合法原则。在控制网贷运营风险、规范行业发展的同时，兼顾鼓励创新、减轻负担，从而促进行业健康稳健发展、促进普惠金融目标的有序实现。