浅述城市综合运营项目中的PPP模式运用及其律师服务

一、PPP与城市综合运营的关联与契合
（一）“土地运营”向“城市运营”的战略转变
自2002年底提出“城市运营商”概念以来，普通房地产开发向城市（镇）运营的转型步伐越来越快，国内房地产开发商及投资人，一方面着力打造项目自身特色，塑造品牌内涵和形象，另一方面在土地一二级市场谋求一些联动开发，从而更顺利地向城市（镇）运营商发展，实现从“土地运营”向“城市运营”，甚至“城市综合运营”的战略转变。
（二）城市综合运营项目与PPP的契合
2014年3月16日，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出：中国常住人口城镇化率由2012年的52.6%提升到2020年的60%左右，户籍人口城镇化率目标由2012年的35.3%提升到45%左右；同时要解决城镇化快速发展过程中出现的教育、就业、医疗、养老、保障性住房、其他公共服务供给等问题，这些问题是对城市运营内在需求的反映，这些需求给PPP模式的运用提供了广阔的空间，因为PPP模式的运用能够提升公共产品或服务的供给质量，能够多方筹集项目建设资金、弥补政府财政资金的不足，能够实现资金的最佳价值（value for money），能够优化项目建设运营的成本，能够适应市场对投资方式和商业模式灵活性的要求，能够实现风险共担利益共享的商业模式。
二、城市综合运营项目中的PPP模式运用
城市综合运营项目中的PPP模式运用涉及到城市综合运营及PPP项目操作的诸多方面，本文仅从以下几个方面局部阐述一下城市综合运营项目中的PPP模式运用：
（一）运作流程
关于PPP项目的操作流程，财政部文件归纳总结了“519流程（5个阶段，19个步骤）”，用以指导项目运作；国内学者也有自己的研究成果，比如陈辉提出了“628流程（6个阶段，28个步骤）”，并强调了“行业分析”、“市场测试”的重要性。这些运作流程具有相当的通用性，因而对于城市综合运营中的部分具体项目运用PPP模式当然适用。
城市综合运营项目中的PPP模式运作流程有其特殊性，主要体现在：
1．项目组合管理
城市综合运营涉及众多领域的众多项目，而且时间跨度大、跨领域项目多、复杂性强，政府方通常又将城市综合运营项目（实质是项目组合）整体交由城市综合运营商（社会资本）来进行项目前期的策划、规划方案的设计和提报，因此，城市综合运营商往往在项目前期阶段就需要进行项目群的梳理、分析和论证，然后汇总到决策层进行项目决策。这当中涉及到PPP模式运用的，则必须落实到具体的项目上，进行项目识别（城市综合运营商根据项目管理要求进行的项目识别），以分析论证是否能够、或者适宜采用PPP模式？哪些具体项目运用PPP模式？怎样运用PPP模式？这些内容都将是城市综合运营商投资计划中的重要内容，同时城市综合运营商据此向政府方提出PPP项目建议，并进行初步谈判。
在这一过程中，预先论证是城市综合运营商必不可少的过程。预先论证至少包括以下三个方面：一是城市综合运营商自身对于城市综合运营项目（项目组合）整体技术、经济、法律等方面的可行性分析论证，以及项目组合中具体项目适用PPP模式的可行性论证。二是政府方对于整体城市综合运营项目（项目组合）的合规性、具体项目适用PPP模式的可行性论证能否通过？三是采取单一所有制PPP，还是混合所有制PPP？这三方面，在城市综合运营项目中通常是同步交叉进行的，在逻辑上是相互制约的，任一方论证未通过将直接导致项目不具有可行性。
项目组合管理还涉及到项目采购阶段分期分批采购的具体操作问题。这其中的重点是对于这一矛盾的化解问题，即城市综合运营商希望通过具体项目核心边界条件和技术经济参数及其他采购条件的设置，结合采购方式的设定来达到稳定获得PPP项目社会资本方的角色；而政府方为了保障项目成本最优化以及社会公共产品和服务的质量，希望引入充分的竞争。对此，专业律师可以结合项目实际情况提供相应的方案设计和论证，以实现合规、适应、合理、风险可控等综合目标。
在PPP项目执行阶段，涉及到项目组合中具体PPP项目的中期评估事宜，政府方和城市综合运营商从各自的角度就项目的合规性、适应性、合理性、后续风险管理、已产生的问题及其处理措施等方面进行评估，政府方与城市综合运营商就已产生问题的处理措施方面应尽量协商，谋求一致，并注意向财政部门备案。
在PPP项目执行阶段，针对项目组合中具体PPP项目需要移交的，依据PPP项目合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准约定执行即可，实际项目运用中容易出现问题的在于提前终止移交的项目，这当中往往涉及到补偿或者赔偿事宜，甚至有时为了资产证券化（ABS）的需要，双方协商提前移交的情况也可能发生。如果仅就政府方和城市综合运营商之间就提前终止移交事项在PPP合同项下进行处理还相对好解决一些，问题的复杂性在于：无论PPP项目届时采取内部移交或是外部移交模式，通常还涉及到其他融资方，比如以股权或者债权形式介入的财政产业发展基金或者私募基金、中长期贷款银行、其他社会资本方，甚至还有保险机构、上下游服务方等。对于这一问题处理的好坏，一方面取决于项目届时的实际情况，一方面取决于当初PPP合同签署的合同条件质量的高低。一个真正体现利益共享、风险共担原则的PPP项目合同是公平处理各方利益的最有效的平台基础，是整个城市综合运营项目顶层设计的基石，专业律师对此可以发挥重要作用。
2．项目年度和中期开发计划
受制于财政中长期可持续性的制约和项目管理的需要，城市综合运营商（社会资本）根据自身项目投资计划，结合政府发展规划、项目年度和中期开发计划框架，提出具体的项目年度和中期开发计划方案；政府方对于潜在PPP项目经发起方、财政部门、行业主管部门（有时就是发起方）进行评估筛选后，确定备选项目，与城市综合运营商（社会资本）协调确定项目年度和中期开发计划。通常经确定的项目年度和中期开发计划应当纳入到城市综合运营项目协议中，以便对城市综合运营商和政府方均具有法律约束力。
政府方制定项目年度和中期开发计划还需考量本区域其他PPP项目及其对本级财政一般公共预算支出的占用情况。本级政府“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”。政府方从城市规划及发展战略出发，必然会全盘考虑区域内整体PPP项目的优先主次顺序，这会直接影响到城市综合运营项目组合管理，甚至会成为决定性因素。
（二）交易结构设计
针对具体的PPP项目，交易结构主要是交易程序（程序性）和交易内容（实体性）的安排，交易内容主要包括投融资结构、服务交易结构、收益交易结构、土地交易结构、相关配套安排等。城市综合运营项目在运用PPP模式进行交易结构设计时，有其自身特点，本文简要地从以下几个方面来分析城市综合运营项目中PPP模式运用的交易结构设计：
1．投融资结构
投资主体的安排涉及到将来具体PPP项目里特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV）的股东安排问题，从城市综合运营商的角度而言，城市综合运营项目涉及到投资发展商、土地使用权受让方、房地产开发公司、施工承包商、专业运营商等众多市场主体，从政府方角度而言，城市综合运营项目涉及众多行业主管部门，如何合理地确定SPV的股权结构，需要通盘考量，一般需要至少考虑以下几个因素：
一是政府资源补偿的模式，是付费？补助？还是做资源补偿项目（Resource Compensate Project, 简称RCP）？
二是政府方和城市综合经营商股权出资以外项目资金的来源方式，如后续需要进行债权融资的，或者通过SPV股东融资以工程垫资或者其他形式注入项目的，或者通过产业发展基金或私募基金引入SPV的，则在SPV股权结构设计时，必须考虑股东资信条件、作为融资主体的意愿和能力等因素。
三是项目涉及的工程或服务的承包商采购，将来是采用一次招标（“一招”）还是二次招标（“二招”）的问题。如果有条件能够依据2011年12月20日《招标投标法实施条例》（国务院令第613号）第九条规定将“二招”设计成“一招”的话，则至少需要在股权结构设计时就将有资质的承包商纳入SPV的股东序列。
四是项目如存在特许经营项目，则需结合该特许经营权的具体属性和运营要求，匹配相应的专业运营商。
五是如何在合理范围内突破对股权变更的限制？有时PPP项目为了吸引新的投资者或者实现原股东方的退出，而需要在合理范围内进行股权变更，这些因素需要在股权结构设计时就要予以考虑并安排相应的机制和合同条款。
当然，需要考虑的因素会随着项目实际情况不同而有所区别，但其核心宗旨是为了保障SPV能够顺利获得项目建设和运营所需要的资金、土地、特许经营等资源并且能够顺利推进PPP项目实施。
融资结构设计主要是SPV设立阶段的融资模式设计，以及PPP项目实施阶段中的再融资设计等，如新增股东、资产证券化（ABS）、银行贷款、融资租赁等等。城市综合运营项目可以存在多种类型的项目资产和权益，因而可以整合考虑融资结构设计。律师在这些方面可以提供方案设计、论证及方案实施服务等专业支持。
2．服务交易结构
城市综合运营项目可以根据整体项目中不同子项的特质，根据建设、运营、移交阶段的不同，结合服务对象、内容、性质的不同，可以作不同的区分和安排，比如：既有资产可以继续发挥其价值，采用TOT模式运作，对于需要修缮的项目标的，可以按照ROT模式运作，需要新建的，可以按照BOT模式运作，等等。这当中，建设期的开始与结束的设计（计算规则）是核心问题，不仅牵扯到项目生命周期，还关联到社会资本方的收益以及项目各方的风险负担，因此需予以特别注意。
对于运营阶段的设计，根据项目供给的公共服务与项目载体主业的关联程度，区别采用核心服务型、非核心服务型PPP模式进行项目设计。对于本质上属于不予服务型项目，如果能够与非核心服务结合，则可能形成非核心服务型PPP。这也是某些城市综合运营BT项目改头换面以PPP模式进行项目运作的一种方式，但理论界对此也有争议。
对于移交阶段的设计，根据城市综合运营项目的需要及投资退出、回报的诉求不同，分别采用不同移交形式的PPP模式，以满足不同具体项目的运作需要。
3．收益交易结构
收益交易结构的设计是PPP模式运用的核心内容，城市综合运营项目收益交易结构可以利用项目组合中项目多、涉及领域多等特性，选择适用预算补贴、服务购买或者资源补助等模式。
就预算补贴型PPP而言，在政府方理念逐渐从“补建设”向“补运营”方式转变后，城市综合运营商在项目建设期的资金缺口将会更大，因此，建设期项目融资的适用会越来越普遍和重要，项目实施方案设计应考虑能够保障SPV公司现金流能够覆盖项目建设期的需要，或者合理安排具有不同现金流量特点的具体PPP项目开发建设顺序，尽量安排具有良好现金流量特点的项目先行实施。
城市综合运营项目在资源补助模式上可以做很多文章。当然，还可采取项目加物业补助的模式实施。
4．土地交易结构
城市综合运营商项目投资的利润来源主要是土地上项目收益，国务院2014年12月9日颁布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）、2015年5月10日《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）后，新建项目已经不能够直接享受财政返还、土地出让金减免、财政奖励或补贴等财政优惠政策，但是城市综合运营项目前期投入大，投资回报期长，项目风险大，为了吸引投资、平衡项目成本和风险水平，政府方通常会给项目提供资源补助以使投资能够获得利润，或者补偿城市综合运营商对公共服务供给的成本，在PPP项目土地交易结构设计时，对于划拨性质土地，既可以将部分土地使用权划拨至SPV名下（与内部移交型PPP相结合），也可以将政府方名下的划拨土地租赁给SPV；对于出让性质土地，则与项目进行捆绑，以尽量使得有投资意向的城市综合运营商顺利获得项目土地使用权。
5．相关配套安排
PPP项目相关的配套设施，如相邻土地、项目相关的水、电、气、道路、通讯、污染源治理等等，都能对PPP项目质量产生重大的影响，特别是城市综合运营项目，对配套设施的需求比普通房地产开发项目表现得更为强烈。PPP项目所需的上下游服务，比如重要原材料供应、PPP项目产出产品和服务的购买与消费、人口、就业、教育、创业孵化、金融服务等等，这些会关联PPP项目的绩效和效果，甚至会影响城市综合运营项目的成败，因此，必须将这些配套设施和上下游服务的供给明确约定在PPP项目合同中，以保障项目实施外部环境和整体质量，控制项目风险。
（三）合同体系
PPP项目涉及的合同体系在财金[2014]113、256号文件中提到了六个方面9大类合同，事实上具体的PPP项目会根据项目的实际情况来安排具体的合同及相关的项目文件。鉴于城市综合运营项目的复杂性，为逐步锁定风险、推动项目进展，在股东合同或者项目合同签署之前，政府方和潜在投资人会签署一系列意向协议、谈判备忘录、框架性安排协议等项目前期协议和文件；同时在项目执行过程中，在项目合同的基础上，就项目执行的具体事项会签署一些补充协议（合同），来解决项目实施中的具体问题；另外在项目移交、退出和清算阶段，会签署一些合同协议来对项目各方权利义务作最后的安排。这些合同、文件是项目各方利益博弈的反映，每一个合同、文件的内容都可能会牵一发而动全身，都可能会对各相关方的利益产生重大影响，因而对项目各方具有举足轻重的意义。律师在这些方面具有不可替代的作用。
此外，风险分配和管理也是PPP项目合同体系中的重要内容，该部分内容体系十分庞大，特别是对于城市综合运营项目而言，揉合了项目投资、建设、融资、PPP等多领域复合风险因素，通常这一方面会委托律师进行系统管理。
三、律师服务
城市综合运营项目本身就是一个复杂的多元投资项目，涉及政府众多部门，项目投资和实施也关联众多部门法，还受到地方政府规范性文件和政策的密切影响。运用PPP模式而产生的PPP项目，也因为投资主体的多元化、交易结构的多样性而纷繁复杂。律师服务对于城市综合运营项目中的PPP模式运用而言是不可或缺的。
在项目前期，行业研究、可行性研究都与法律和政策研究相关联，无论是政府方，还是城市综合运营商，对城市综合运营PPP项目的重大法律风险梳理评估和管理、法律障碍解决和商务谈判方案设计等，特别是PPP项目初步方案、项目建议、PPP项目总体实施方案设计、PPP项目及城市综合运营项目商业模式设计、招投标与竞争性谈判辅助等等，都需要专业律师提供系统解决方案。如此，一方面可以避免浪费项目方的时间、精力、财力等资源，另一方面可以保障项目全程在法律的范围内推进。
在项目实施期，律师服务在项目合规、PPP项目进入、风险管理、合同协议起草审查修改及履约管理、PPP项目退出、争议解决等方面都可以发挥重要的作用。
一个成功的城市综合运营PPP项目可以为项目各方和社会带来巨大的经济效益和社会效益，项目成功不仅依赖于项目各方投入的资源和“共担风险、共享利益、伙伴关系”的努力，也在于律师的专业服务。律师的重要价值在于：提供项目尽职调查服务，预先管理项目风险，帮助进行项目方案设计和论证，提供全程合约管理支持，保障项目在法律和合同的框架内执行，帮助解决项目争议，其核心理念是：管理风险、创造价值！