美国“断供”世卫组织的“困”与“破”

2020年4月14日，美国总统特朗普在白宫新冠疫情简报会上以世卫组织抗击疫情不力为由，表示暂停向世卫组织提供资金支持。本文将分析如果美国停止对世卫组织的资金支持会给美国和世卫组织带来什么样的后果，并提出解决美国与世卫组织之间争端的建议。

图为世界卫生组织总部
（来源：《纽约时报》）
一、拖欠世卫组织会费对美国的影响
世卫组织的规划预算资金来源于评定会费和自愿捐款，其中的评定会费是国家作为世卫组织会员国交纳的费用，也就是通常说的世卫组织的会费。近年来，评定会费占规划预算百分比有所减少，不到组织资金总额的四分之一，但是其具有一定程度的稳定性，有助于减少对少量捐助方的依赖，所以仍然是世卫组织资金的一个重要来源。
为了使世卫组织能实施经批准的规划预算，所有会员国应在会费所涉年度的1月1日之前交纳会费。根据《世界卫生组织法》第7条的规定，如果在世界卫生大会开幕时，某一会员国欠交会费数额达到或超过其前两个整年应交会费额，世界卫生大会将暂时中止该会员国在大会的表决权。比如索马里就曾因为连年内战，拖欠世卫组织会费，导致其表决权一度被中止，经其承诺交纳将来的会费以及在2018年之后的20年间分期补齐拖欠的会费，世界卫生大会才决定恢复索马里的表决权。
由此可见，美国如果停止交纳会费使得拖欠款项达到其前两个整年应交会费，其在世界卫生大会的表决权将会被中止，但并不会导致其会员地位的丧失，除非美国主动退出世卫组织。
二、美国如果停止资金支持对世卫组织的影响
由于世卫组织的规划预算资金来源于评定会费和自愿捐款两个途径，因此我们需要分别分析美国不交纳评定会费和自愿捐款对世卫组织可能带来的影响。
评定会费是世界卫生大会根据世卫组织的会员国和准会员的财富和人口状况计算评定的。美国2016-2017、2018-2019以及2020-2021几个财年的摊款比额都是占评定会费总额的22%，相对比较稳定。以2020年为例，美国应交的评定会费为1.16亿美元。然而，世卫组织网站显示，美国拖欠了2019年全年及2020年大部分会费，截至2020年3月31日，美国仍然拖欠约合2.02亿的会费。
可以预见的是，如果美国继续拖欠会费甚至拒绝交纳会费，除了会影响其在世卫组织的表决权，还会减少世卫组织将近22%的会费来源，约等于不到5%的所有资金来源。但美国如想要恢复在世卫组织的表决权，必须要补齐其欠缴的会费。因此如果美国还要留在世卫组织，迟早需要补齐评定会费。
自愿捐助近年来占到世卫组织筹资总额的四分之三以上，是世卫组织非常重要的资金来源，但是其具有不稳定性。根据世卫组织网站公布的数据，美国是世卫组织近年来规划预算中自愿捐助最大的供资方。其在2017年自愿捐款数额达4.01亿美元，相当于当年所有会员国规划预算自愿捐助总额的38.52%，占当年规划预算自愿捐助总额的19%。然而2018年美国在规划预算中的自愿捐款数额减少为2.81亿美元，相当于当年所有会员国规划预算自愿捐助总额的24.12%，占当年规划预算自愿捐助总额的12.53%。由于世卫组织还未公布2019年规划预算的自愿捐款明细，所以美国是否捐助不得而知。虽然美国近年来规划预算中的自愿捐款数额呈下降趋势，但其可能仍然是世卫组织规划预算自愿捐助最大的供资方。
诚然，在自愿捐助的问题上美国没有任何国际法上的义务，当然可以按照自己的意愿停止对世卫组织的自愿捐助。此举的确会为世卫组织的资金来源造成很大的影响，尤其是在全球合力抗击新冠疫情的当下，削减提供给世卫组织的经费，看似惩罚世卫组织，实则对国际合作抗击疫情带来消极影响。
三、美国与世卫组织争端何去何从
特朗普给出的停止资助世卫组织的理由为世卫组织“处置失当和隐瞒病毒扩散真相”。实际上世卫组织在判定疫情“全球大流行”时持谨慎态度，需要有证据表明病毒已在中国以外的许多地方蔓延并存在大规模社区传播的现象才能宣布，以避免造成不必要的恐慌。在宣布“全球大流行” 之前，世卫组织也一直在积极评估疫情，为各国抗疫提供必要信息。如果世卫组织失职，不会仅仅只有美国对其谴责。反之，日本、中国、韩国、英国等纷纷向世卫组织捐款以抗击疫情，即是对世卫组织工作的肯定。如果美国对世卫组织在抗击疫情中的工作确有质疑，可根据2005年《国际卫生条例》有关争端解决的条款提交世界卫生大会予以解决，而非无视多边机制，以停止资金支持作为威胁。