无人机“黑飞”相关问题的法律分析

近年来低空经济蓬勃发展，为人们生活带来了便利，随之而来的无人机“黑飞”、“乱飞”等问题，也给国家安全、社会公共安全、人民生命财产安全带来风险隐患。本文从天津滨海机场等黑飞事件导入，介绍“黑飞”的定义和类型，重点从法律实务角度分析无人机飞行应当取得的资质和批准，以助力无人机合法合规飞行。
一、无人机“黑飞”案例引入
根据中国民航局报告，截至2023年底，我国已有实名登记无人机126.7万架，同比增长32.2%。2023年，民用无人机累计飞行2311万小时，同比增长11.8%。快速增长的无人机规模和飞行场景也滋生了大量的“黑飞”事件，对社会公共秩序和国家安全造成危害。下面列举了部分典型“黑飞”案例及造成的危害后果。
案例一：2024年9月11日晚，天津滨海机场因无人机导致的公共安全原因，航班起降受到影响，出现飞机大面积延误的情况。截至当晚23点，天津滨海机场共有29架次航班延误，8架次航班被取消，另有32架次航班备降至其他机场，超过3000名旅客行程受阻。
案例二：2021年11月，罗某利用具备远程高清摄像功能的无人机，对某新型军舰进行非法拍摄，被国家安全机关发现查处。经相关部门鉴定，罗某所拍摄的照片和视频，涉及2项机密级军事秘密和1项秘密级军事秘密，最终罗某因“非法获取国家秘密罪”，被判处有期徒刑1年，缓刑1年。
案例三：2021年2月18日、19日晚，西宁曹家堡国际机场出现无人机“黑飞”事件，致使多架航班延误、备降，大量旅客滞留机场，严重影响社会正常秩序。事件发生后，青海省公安厅立即成立专案组以涉嫌危险方式危害公共安全罪开展立案侦查，抓获违法嫌疑人10名，其中治安拘留6人、治安罚款2人、移交其他部门处理2人，查扣收缴无人机10架。
二、无人机“黑飞”问题的法律分析
（一）“黑飞”定义
实务中，“黑飞”并无权威定义，其相关类型可以从无人机飞行应当遵守的《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《通用航空飞行任务审批与管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等法律法规、部门规章的规定进行反推。根据前述文件规定，无人机飞行应当取得合法飞行资质，按照批准的范围飞行。
因此，所谓“黑飞”，从广义上而言，可泛指所有未进行无人驾驶航空器实名登记、未取得运营合格证、操控员未取得合法资质、未经国家飞行管制部门批准、未按照相关规定进行报备、未按照批准的飞行计划实施、未遵守飞行规则或者有违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所等禁止行为的无人机违法违规飞行活动。
（二）无人机飞行需遵循的相关规定
为进一步规范无人机飞行行为，国务院和中央军委颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称“《条例》”》，交通运输部颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（以下简称“《安全管理规则》”），均自2024年1月1日起施行，前述文件从无人机实名制登记、操控人员资质、运营合格证、空域管制与飞行申请审批、禁止行为以及法律责任等多个维度对无人机飞行行为进行规范。
1.实名登记
《条例》根据重量、飞行速度等指标，将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别。在《条例》实施之前，民航局规定只有250克及以上规格的民用无人机需要实名登记。而根据《条例》的规定，所有无人机不分类型和重量都应当在飞行前进行实名注册登记，登记平台为“民用无人驾驶航空器综合管理平台”（简称“UOM”），登记时应提供如下信息：(1)所有人合法的身份信息；(2)所有人的联系信息；(3)民用无人驾驶航空器的信息；(4)民用无人驾驶航空器的使用用途。同时，无人机机身上会标注国籍标志和实名登记号码。
无人机实名登记有助于确保无人机在合法、安全的范围内使用。首先，实名登记可以明确无人机的所有权，建立无人机管理的追溯机制，避免未经授权的无人机飞行和滥用。其次，实名登记可以有效防止无人机被用于违法犯罪活动，如侵犯隐私、拍摄敏感设施等。再次，实名登记有助于加强无人机操作者的安全责任意识，减少违规操作和安全事故的发生。最后，实名登记也有助于在发生无人机事故或违法行为时进行事故调查和处理。
2.操控员执照
根据《条例》第十六、第十七条规定，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照，但应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度；操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应当具备相关条件，并向国务院民用航空主管部门申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员执照；从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无需取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。
在无人机操控员执照的培训和考试过程中，操作人员需要学习无人机飞行规则、操作技巧、应急处理等知识和技能，通过无人机驾照的培训和考试，操作人员的飞行技能、安全意识和法律意识将得到提升，有助于减少飞行事故并保障公共安全。
3.运营合格证
《条例》第十一条规定，除使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动和微型无人机外，使用其他民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位需要向民用航空管理部门申请“运营合格证”，并需满足如下条件：（1）具有安全运营所需的管理机构、管理人员；（2）符合安全运营要求的航空器及配套设备；（3）实施安全所需的管理制度和操作规程。
在申请运营合格证的过程中，民用航空管理部门会对无人机的技术参数、飞行计划、安全管理制度，是否符合国家和地方相关法规和标准要求等进行严格的审核和评估。因此，无人机运营合格证不仅是无人机运营合规性的证明，更是运营安全的保障。
4.空域管制与飞行申请审批
《条例》为无人机飞行划定了适飞空域和管制空域，管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。管制空域主要包括：真高120米以上空域，空中禁区、空中危险区、机场、国境线、边境线、军事禁区、军事管理区、射电天文台、易燃易爆危险品的企业和仓库等需要重点保护的核心、敏感区域等。管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。
无需向空中交通管理机构提出审批申请的飞行活动包括：一是微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动；二是常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动。三是除有特殊要求的区域外，相关设施管理单位在本设施上空划设的管制空域真高120米以下组织无人驾驶航空器实施飞行活动，经与空中交通管理机构协商一致后，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请；但需在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认。
除前述无需提出飞行申请的飞行活动之外，其他的无人机飞行活动应当提出飞行申请，经过空中交通管理机构批准，包括但不限于：一是在管制空域内飞行；二是前述无需审批的无人机飞行活动涉及使用通信基站或者互联网进行无人驾驶航空器中继飞行、运载危险品或者空投物品（常规农用无人驾驶航空器飞行活动除外）、飞越集会人群上空、在移动的交通工具上操控无人驾驶航空器、实施分布式操作或者集群飞行等情形之一的。
对于需经批准才能实施的无人机飞行行为，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人，应当在拟飞行前1日12时前通过UOM平台提出飞行活动申请。空中交通管理机构应当在飞行前1日21时前作出批准或者不予批准的决定。
空域管制和飞行审批限制旨在防止无人机与其他民用和军用航空器发生冲突，确保空域使用的有序与安全。虽然这在一定程度上限制了无人机的自由飞行，但也是保护公众安全的重要举措。前文案例一和案例三均为未经飞行审批，在机场周边管制空域发生的违规飞行，造成民用航班的延误，严重扰乱了公共秩序。
5.无人机禁止行为
《条例》第三十四条规定，禁止利用无人驾驶航空器实施下列行为：（一）违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；（二）扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；（三）妨碍国家机关工作人员依法执行职务；（四）投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；（五）危及公共设施、单位或者个人财产安全；（六）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益；（七）非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息；（八）法律法规禁止的其他行为。
前述规定为无人机飞行活动划定了“红线”，可以有效避免侵害他人合法权益、侵害公共利益等违法违规的黑飞行为发生。前文案例二即为违法拍摄军事设施、军工设施和其他涉密场所的违法行为，涉案人员最终受到刑事处罚。
6.法律责任
《条例》和2024年6月28日公开征求意见的《中华人民共和国治安管理处罚法(修订草案)(二次审议稿)》针对不同类型的“黑飞”均明确规定了适用的行政处罚措施，包括罚款、没收、行政拘留、行政处分等。因此，针对未取得合法资质、未经批准或者未遵守飞行规则的黑飞行为，造成人身、财产或者其他损害的，应当依法承担民事赔偿责任；构成违反治安管理行为的，应当由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
三、结语
无人机作为一种新兴的空中交通工具，在民用和军用领域都有着广泛的应用场景，其运行和使用也必须严格遵守国家、地方以及航空部门的相关规定。作为无人机所有者、操控员和运营者均应当具备相应运营、操控资质，掌握飞行管理相关要求，严格遵守空域管理规定和交通规则，在合法空域内飞行，避免“黑飞”，以维护自身和他人合法权益、社会公共利益和国家安全。