承包方拒不配合竣工验收备案之诉的实务探究

在建设工程领域，施工总承包单位以不配合竣工备案为要挟，要求发包方增加工程款或由发包方承担工期延误责任的情形较为常见。对于房地产开发企业而言，工程施工完毕后若未经竣工验收手续，发包方将面临对购房人构成延期交付房屋的违约责任风险；对于施工总承包单位而言，此时是与建设单位进行竣工决算的关键节点，通过不协助竣工备案这个杀手锏即掌握向发包方主张工程款的主动权。针对此类常见矛盾，笔者根据目前法律规定及相关案例予以简要分析如下，以供参考。
法院裁判的主要观点
（一）最高人民法院认为即使建设单位未按照施工合同约定支付工程款，施工单位仍应当履行协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，配合发包方完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续。
（2015）民一终字第269号
一审法院：工程竣工验收及竣工验收备案手续的办理，是国家对建设工程质量进行监督管理的重要制度。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第一款和第四十九条第一款的规定，建设单位是组织竣工验收、办理竣工验收备案的责任主体。而依据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款、住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，竣工验收及办理工程竣工验收备案手续应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，施工单位依法有配合义务。案涉工程已经竣工验收合格并交付使用，只是竣工验收的相关手续尚未完善，竣工备案手续尚未办理，需要施工单位配合才能完成。《中华人民共和国合同法》第六十条第二款规定：当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。因此，作为案涉工程的施工单位，应当履行协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，配合建设单位完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续。
再审法院：施工单位有关建设单位未按照施工合同约定支付工程款，有权不配合办理竣工验收备案手续的抗辩理由不能成立。
（二）最高人民法院认为施工方应当遵循诚实信用原则，按照便于发包方办理案涉工程竣工验收备案的要求提供相关工程施工资料。以未收到款项为由主张配合发包方办理竣工验收备案的条件不成就，没有事实依据，施工方相关申请理由不能成立。
（2020）最高法民申3463号
再审法院：发包方提起诉讼，要求施工方向其提交案涉工程楼已完主体工程施工资料，诉讼请求具体而明确，施工方应当依照《中华人民共和国合同法》第六十条规定，遵循诚实信用原则，按照便于发包方办理案涉工程竣工验收备案的要求提供相关工程施工资料，一二审判决对发包方应付工程数额已经明确，该义务已具有强制执行力，施工方以其未收到款项为由主张配合发包方办理竣工验收备案的条件不成就，没有事实依据，施工方相关申请理由不能成立。
（三）最高人民法院认为施工单位配合竣工验收与备案是诚实信用原则的必然要求。
（2018）最高法民申279号
再审法院：由施工单位协助办理涉案工程竣工验收、消防验收、综合验收及竣工验收备案的相关手续，是客观需要，也是诚实信用原则的必然要求。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，竣工验收及办理工程竣工验收备案手续应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，故施工单位在涉案建设工程竣工验收及备案过程中履行协助义务是客观需要。另，《中华人民共和国合同法》第六十条第二款规定：当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。工程质量关涉人民群众生命财产安全，工程竣工验收、消防验收及备案等手续的办理是国家对建设工程质量进行监督管理的重要制度。施工单位和建设单位签订的《湖南省建设工程施工合同》虽未明确约定施工单位对建设单位在涉案工程竣工验收、消防验收、综合验收及竣工验收备案过程中的直接协助义务，但从合同目的和办理前述验收备案手续的客观需要出发，要求施工单位履行相关协助义务亦属诚实信用原则的应有之义。
小结
尽管配合发包方完成竣工验收备案系承包方的法定义务，然而目前尚无法律、行政法规对承包方不履行此项协助义务需要承担什么后果作出规定，笔者在通过大量的案例检索后分析发现，发包方采取诉讼方式要求承包方配合竣工验收作为一项行为之诉，法院基本形成共识观点：配合竣工验收备案是承包方的法定义务，该义务不因发包方没有支付工程款而受到制约。
法院适用的主要现行法律法规
建设工程质量管理条例（国务院令第714号）
第十六条 建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。
建设工程竣工验收应当具备下列条件：
（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；
（二）有完整的技术档案和施工管理资料；
（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；
（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；
（五）有施工单位签署的工程保修书。
建设工程经验收合格的，方可交付使用。
由以上法规可知，竣工验收通常需要经过五方主体验收，工程未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房城乡建设部令第2号）
第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。”
第五条 建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：
（一）工程竣工验收备案表；
（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；
（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；
（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；
（五）施工单位签署的 工程质量保修书；
（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。
住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
由以上法规可以得知，建设单位办理竣工验收备案所需的资料中部分是需要施工单位予以配合的，如施工单位签署的工程质量保修书、技术档案和施工管理资料等。
《建设部关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第三条第（四）项的规定：
各地建设行政主管部门要加强对住宅工程竣工验收备案工作的管理，将竣工验收备案情况及时向社会公布。单体住宅工程未经竣工验收备案的，不得进行住宅小区的综合验收。住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。
发包方不能办理竣工验收备案，若无法办理产权证，可能遭到集体诉讼。损害购房人合法权益,破坏社会和谐稳定。
《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第三十四条规定：
承包人不履行配合工程档案备案、开具发票等协作义务的，人民法院视违约情节，可以依据合同法第六十条、第一百零七条规定，判令承包人限期履行、赔偿损失等。
发包方启动竣备之诉应注意的问题
（一）明确诉讼请求中要求承包方提交的具体材料范围
根据相关规定，建设工程竣工验收包括资料验收和实体验收，实体验收包括专项验收和综合验收，专项验收包括消防验收、人防验收、环保验收、建筑节能验收等。建设工程竣工验收由建设单位组织，勘察、设计、监理、施工单位配合。建议在开庭前能尽量做完除了施工方配合以外的其他全部验收工作，并在起诉前明确工程竣工备案要求承包方提交的资料明细，并在诉讼过程中提出明确承包人配合的具体内容，避免法院因诉讼请求的内容不确定而驳回诉请，以咸阳为例，我们整理出了详细的承包方应配合盖章、移交的资料清单：完整的竣工图、设计变更、工程管理指令以及工程材料检测报告、技术档案、施工管理资料、竣工资料及其签署的质量合格文件、工程保修书、建设工程竣工验收报告以及住建部门认为需要提供的办理竣工验收备案所需的一切文件、向咸阳市城建档案馆移交的资料等。
（二）起诉时可向法院提出先予判决的申请
即使发包方起诉要求承包方办理竣备手续，法院受理后，承包方亦有可能提出有关工程价款和索赔的反诉，此种情况下，上诉人可请求法院针对配合办理竣工验收先行判决，以促使承包方尽快履行其义务，发包方也可尽早销售或获取产证以缓解资金压力。譬如上述第一个案例中发包方则要求法院先行判决，最高院认为：涉案房屋已交付购房户两年多时间，竣工验收备案手续未办理将导致购房户长期无法办理房屋产权登记，侵害众多购房户的利益。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条规定，人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。本案承包方应履行配合竣工验收备案义务的事实已经查清，可以先行判决。
（三）如果承包方不履行判决，可以和法院与建设工程主管部门沟通能否委托司法鉴定机构出具鉴定报告。
东莞市在2008年制定了《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》：目前，因建设方与施工单位对合同工程价款和结算等纠纷，引起施工单位不交竣工验收资料、建设方迟迟不与施工单位结算，导致工程不能组织竣工验收或办理竣工验收备案，无法办理房产证，房地产项目将直接损害小业主的合法权益，引发造成社会不稳定的事件…（三）施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。上述规定具有一定借鉴意义，但具体情况仍取决于各地司法实践及建设工程主管部门的管理要求。