政府投资引导基金作为财政转变投入方式的重要创新工具，成为国家及政策的重要发力方向，得到财政部、发改委以及地方政府的一致推崇。有机构统计，目前我国政府投资引导基金已达到10万亿人民币的目标规模，已到位资金规模超4万亿人民币。政府设立投资引导基金的目的在于充分放大财政资金的杠杆效应，增加资本供给，有效引导及带动社会资本向产业重点领域和薄弱环节投资，推进经济结构调整、新旧动能转换和产业转型升级，实现高质量发展。财政资金能够多大程度上释放引导及放大效应，能够多大程度上实现政府初衷，除坚守正确定位之外，更取决于投资引导基金是否能够真正实现市场化运作，吸引社会资本参与。而这其中，核心的一点就是需要通过让利机制的制度设计来促进实现。为此，本文就政府投资引导基金的让利机制进行研究。
一、适当让利问题概述
政府投资引导基金通过投资子基金或者直投项目的方式进行投资引导，无论是投资子基金还是直投项目，都会显现财政资金与社会资金在属性及利益目标上的差异。财政资金的核心目标在于政策效应，实现社会效益，而社会资本的核心目标在于经济效益，原因在于社会资本具有很强的逐利及风险规避特性。
后文会提到，虽然财政部、发改委及地方政府关于政府投资引导基金有相关文件规定，文件中也大都提到适当让利，但却缺少对适当让利的定义和方式的明确规定。根据实践经验，适当让利泛指在有政府出资的基金中，为达到吸引社会资本的目的，政府出资方通过不同的方式给予社会出资方特定收益让渡的一种机制。即政府出资所产生的收益对母基金或子基金中的社会出资人和基金管理人适当让利，且一般会依据各合伙人出资承担风险的大小决定让利的顺序和比重。
二、适当让利的政策鼓励
（一）财政部、发改委等部委文件中，关于适当让利的相关规定
财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第十三条第（二）款规定，为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号）第四条第（三）款明确，合理确定财政出资让利措施，即注资设立政府投资基金支持产业发展，着眼政策目标，坚持风险共担、收益共享。财政出资原则上与社会出资同股同权。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红红利等措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥。
发改委《政府出资产业投资基金暂行管理办法》（发改财金规〔2016〕2800号）第七条规定，政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。
科技部、财政部也在2014年8月8日发布的《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》（国科发财〔2014〕229号）第二十一条规定，子基金存续期结束时，子基金出资各方按照出资比例或相关协议约定获取投资收益。子基金的年平均收益率不低于子基金出资时中国人民银行公布的一年期贷款基准利率的，引导基金可将其不超过20%的收益奖励子基金管理机构。这实际上也是体现出适度让利的政策导向。
（二）地方政府一般也都有关于本级政府投资引导基金的相关规定，一般也都有关于适度让利的相关规定
以北京市、陕西省、江苏省为例：
《北京市市级政府投资基金管理办法》（京财资产〔2016〕695号）第十四条第（三）款规定，合理确定政府出资让利措施。政府出资原则上与社会出资同股同权。对于募资难度大、风险程度高，但社会效益好、与政府战略意图吻合及市场失灵突出的领域，政府投资基金出资人可以向社会出资人适当让利。
《陕西省政府投资引导基金管理办法》（陕政办发〔2019〕1号）第二十三条规定，引导基金与其他出资人的出资，应按协议约定同比例到位。各出资方按照“收益共享、风险共担”的原则，明确约定收益分配和亏损分担方式，投资亏损应由各出资方共同承担，引导基金仅以出资额为限承担有限责任。引导基金不得向其他出资方承诺本金不受损失，不承诺最低收益，法律法规、政策制度另有规定的除外。第三十二条规定，基金主管部门根据基金投资协议按年度对引导基金、子基金开展绩效评价，有效应用绩效评价结果。根据需要可委托第三方机构开展绩效评价。第三十三条规定，引导基金以投资收益为限，可对社会资本出资方给予一定让利。让利与否及让利幅度根据子基金所处行业及绩效评价结果等因素合理确定，具体实施细则由省财政厅制定。《陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则》第二十四条明确，“引导基金在收回本金和基本收益的基础上，可以投资收益为限，对基金管理机构和社会资本投资方给予一定的奖励和让利。奖励、让利幅度根据基金所处行业及管理绩效等因素合理确定”。第四十条规定，“子基金到期清算时，引导基金从子基金获得的超额收益的不低于30%部分，可按分级累进的方式，对子基金管理机构及其他投资人进行奖励和让利，具体奖励、让利方案由引导基金主管部门另行制定，管委会审议通过后执行”。
《江苏省政府投资基金管理办法》（苏财基金〔2019〕4号）第十七条规定，按照子基金风险、收益偏好和行业支持需求的不同，基金在符合规定条件的情况下，可以对子基金中的其他参与主体适当让利。第三十五条，基金可以通过针对性让利、提高出资比例等方式，鼓励市场化子基金投资处于种子期、初创期的项目，积极开展对科技创新企业的风险投资。
三、关于政府出资让利的主要内容
梳理上述国家部委及地方政府政策性文件的规定，政府出资让利的内容主要体现在以下几方面：
1. 让利的原则。政府出资让利应以政府出资所产生的收益为限，部分地方政府限定在以超额收益的一部分进行让利；且一般情况下只对社会资本及子基金管理人让利，不对其他财政性出资让利。但是对于上级政府投资引导基金投资或者与下级政府合作设立基金，也有规定经考核并按照规定权限层级报批后，上级政府投资引导基金可向下级政府适度让利。
2. 让利的对象。基金管理人和其他社会出资人。其中，对于基金管理人的让利，一方面是基金管理人对基金有出资，更主要的是对于基金管理人优秀业绩的鼓励。实践中，部分政府投资引导母基金层面的基金管理人，系政府出资专门成立的，此类基金管理人一般不参与获得让利。
3. 让利的方式。通常有两种方式，即采用直接让利或社会出资人优先回购引导基金出资份额等其他方式。优先回购是指在基金运营期间内，政府资本方以一定的价格（通常为“成本+固定利率溢价或者门槛收益”）将份额优先出售给社会资本方进行退出。该模式在基金运营成功获得较高收益时，社会资本方得到的奖励也将更高。
4. 让利的计算方式。直接让利金额为让利基数乘以让利比率，具体根据基金章程或协议约定进行。
5. 让利的金额限制。不同引导基金约定各异。但坚持的原则是，以政府出资收益为限，不以政府出资本金让利；让利或奖励资金金额按照引导基金在子基金或直投项目中的获益的一定比例，且有封顶金额限制。
6. 在实践中，政府出资让利除了政府投资引导基金管理办法有明确规定外，具体需要在引导基金及其所出资的子基金的合伙协议或者附属协议中，将与让利相关的让利条件、让利范围、让利基数、让利比率及让利金额的计算方法等作出详细的约定。
如2019年《泉州市创新创业创造投资基金管理机构公开征集遴选公告》中，基金收益分配及激励（包含让利）机制就明确：（1）收益分配。基金采用“先回本后分利”分配原则。全体出资人按实缴出资比例收回其认缴出资额。如有盈余，基金年化收益率小于或等于6%的，基金管理公司不享受收益分成，投资净收益由所有出资人按照实缴出资比例进行分配；基金年化收益率高于6%的，投资净收益超出6%的部分提取20%给予管理人作为业绩奖励，剩余的80%由所有出资人按照实缴出资比例进行分配。（2）激励机制。措施一：在基金清算时，达到投资协议中关于投资我市企业的约定目标时，原则上，市产业基金出资部分形成投资收益超额部分（即基金年化收益率6%以上部分）的80%，可让利于基金的其他出资人或基金管理机构，但让利总额不超过市产业基金在基金清算时获得收益的80%。措施二：基金存续期内，鼓励基金的出资人或其他投资者购买市产业基金所持基金的份额。自市产业基金投入后3年内转让的，转让价格可按照市产业基金原始投资额与股权转让时人民银行公布同期的存款基准利率单利计算的利息之和确定；3年至6年内转让的，以市产业基金原始投资额与自转让时中国人民银行公布的同期贷款基准利率单利计算的利息之和转让；6年以上仍未退出的，将与其他出资人同股同权在存续期满后清算退出。
四、关于让利机制的总结
- 为了更好地发挥政府投资引导基金的引导作用，政府投资引导基金退出进行适当让利，是国家部委所鼓励，地方政府为增强对社会资本的吸引力，也基本上都有相应的规定。
- 坚持依法、合理让利为原则。政府引导基金进行市场化运作，应按照“事先约定、市场运作、程序规范、有效监管”的要求进行操作。考虑到政府投资引导基金的国资属性，必须杜绝不当操作致使国有资产流失，让利必须坚持合法、合理的原则。
- 让利对象包括子基金运营机构和其他社会出资人，例外情况下也可以包括下级政府。对于上级政府投资引导基金投资或者与下级政府合作设立基金，经考核并按照规定权限层级报批后，上级政府投资引导基金可向下级政府适度让利。
- 政府投资引导基金的让利，一般以投资收益为限。可以约定以收益的一部分进行让利，也可以以基准收益之外的超额收益的一定比例进行让利。政府投资引导基金不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
- 具体让利措施大体有两种：一种是在基金退出时，达到投资协议中的约定目标的，政府投资引导基金将其出资部分形成的投资收益或者投资收益的超额部分的一定比例部分（比如80%），让利于基金的其他出资人或基金管理机构。此种情况下的让利一般都有上限，比如让利总额不超过政府投资引导基金退出基金时获得收益的80%。另一种是在基金存续期内，鼓励基金的出资人或其他投资者购买政府投资引导基金所持基金的份额。根据购买年限给予不同的优惠价格进行让利。比如，自政府投资引导基金投入后3年内转让的，转让价格可按照政府投资引导基金原始投资额与转让时人民银行公布同期的存款基准利率单利计算的利息之和确定；3年至5年内转让的，以政府投资引导基金原始投资额与自转让时中国人民银行公布的同期贷款基准利率（自2019年8月20日起，中国人民银行已经授权全国银行间同业拆借中心于每月20日公布贷款市场报价利率（LPR），贷款基准利率这一标准已经取消。因此，自此之后相应约定应改为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）单利计算的利息之和转让；5年以上仍未退出的，将与其他出资人同股同权在存续期满后清算退出。
- 政府投资引导基金对外投资运作时，要在章程协议中事先明确设计好政府出资部分的让利方式。具体需要在引导基金所出资的子基金的合伙协议或者附属协议中，将与让利相关的让利条件、让利范围、让利基数、让利比率及让利金额的计算方法等作出详细的约定。
- 政府投资引导基金与社会资本合作设立的子基金及直投项目，可以根据基金所处行业及绩效考核评价等因素，事先约定让利标准，并在章程协议中通过设置投资规定区域内的金额及倍数、带动社会投资金额及倍数、实现经济社会效益等指标，明确让利条件。政府投资引导基金退出时，经考核达到章程协议约定的让利条件的，政府投资引导基金按照章程协议约定进行让利。
- 政府投资引导基金出资部分无收益或亏损的，不得采取政府补贴形式向合作对象支付收益。政府投资引导基金出资部分实现收益的，不得超出税后收益总额向合作对象让渡收益。
- 当然，对于基金不能满足合规、投资方向、返投等方面的要求，绩效考核不合格等的，可以设定取消让利的规定。
综上，政府投资引导基金的初心是转变财政资金投入方式，放大杠杆效应，凝聚及引导社会资本向产业重点领域和薄弱环节投资，推进经济结构调整、新旧动能转换和产业转型升级，培育发展新动能，助推经济实现高质量跨越式发展。本质是更好发挥政府作用，发挥市场在资源配置中起决定性作用。盈利或者说商业利益并不是政府出资的首要目的。因此，需要在坚持政府投资引导基金的功能定位上，有担当的以让利机制来平衡政府的政策引导目的和社会资本的盈利目的之间的矛盾，吸引社会资本参与，切实发挥政府投资引导基金的杠杆及引导作用。