保障农民工工资，悬在用人单位头上的八把利剑 ——《保障农民工工资支付条例》重点法条解读

2020年1月7日，农历腊月十三，在2020年春运第一个高峰到来之前，为给农民工照亮温暖返乡之路，国务院新闻办举行政策吹风会，人社部、司法部有关负责人对《保障农民工工资支付条例》相关内容进行解读，新华社根据授权发布了《条例》，该《条例》于2019年12月30日公布，自2020年5月1日起施行。
伴随着改革开放农民工进场务工的脚步，拖欠农民工工资的欠薪顽疾一直持续至今。国家和地方均就治理欠薪出台过许多法律法规、政策文件，但仍未根治。国务院如今再出重拳，将其列为2019年劳动保障领域最重要的立法工作，制定颁布了《条例》。仔细研究《条例》内容，发现了许多具有创新性的重要条款，可谓是为实现“根治”拖欠农民工工资的欠薪顽疾，在用人单位头上悬了八把利剑。
01 利剑一：明确了农民工、工资的范围
《条例》第二条明确，本条例所称农民工是指为用人单位提供劳动的农村居民。所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。在行政法规层面首次对农民工进行了界定，不局限于传统观念当中工程建设、交通运输、消防安保等领域。换句话说，与工作内容无关、与学历高低无关，只要是为用人单位提供劳动的农村居民都属于农民工，都适用该《条例》。工资的范围明确为提供劳动后应当获得的劳动报酬，根据国家统计局《关于工资总额组成的规定》，工资包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。特别是关于奖金，不要以为年终奖、十三薪、项目提成等不属于工资，如果拖欠适用该《条例》。但未休年假工资、经济补偿金、竞业限制经济补偿金等不属于提供劳动的对价，不属于劳动报酬的范围，不适用该《条例》。
02 利剑二：农民工实行实名制管理，否则不得入场
《条例》第六条规定，用人单位实行农民工劳动用工实名制管理，与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容。第二十八条就工程建设领域使用农民工进一步规定，未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。否则，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。
03 利剑三：编制书面工资支付台账至少保存3年
《条例》第十五条规定，用人单位应当按照工资支付周期编制书面工资支付台账，并至少保存3年。第五十条规定，书面工资支付台账应当包括用人单位名称，支付周期，支付日期，支付对象姓名、身份证号码、联系方式，工作时间，应发工资项目及数额，代扣、代缴、扣除项目和数额，实发工资数额，银行代发工资凭证或者农民工签字等内容。用人单位向农民工支付工资时，应当提供农民工本人的工资清单。此规定，与《劳动合同法实施条例》第八条关于职工名册的规定如出一辙，非常的明确具体、全面细致。这在国家立法层面并不多见，由此可以得知编制书面工资支付台账的重要性。
关于编制书面工资支付台账的法律后果，行政管理层面规定由人力资源社会保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处2万元以上5万元以下的罚款，对法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款。而司法裁判方面，第五十条明确农民工与用人单位就拖欠工资存在争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。这与最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定的减少劳动报酬由用人单位负举证责任一脉相承。
关于书面工资支付台账保存年限，现行《北京市工资支付规定》第十三条规定，用人单位应当按照工资支付周期编制工资支付记录表，并至少保存2年备查。但根据《条例》规定至少保存3年，因此，凡适用本《条例》的农民工的书面工资支付台账应当至少保存3年，否则用人单位就要承担举证不能的法律后果。
04 利剑四：拖欠工资先垫付先清偿
《条例》第二十九条规定，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。第十八条，用工单位使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工，拖欠农民工工资的，由用工单位清偿，并可以依法进行追偿。
第二十条规定，合伙企业、个人独资企业、个体经济组织等用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿；不清偿的，由出资人依法清偿。
第二十二条规定，用人单位被依法吊销营业执照或者登记证书、被责令关闭、被撤销或者依法解散的，应当在申请注销登记前依法清偿拖欠的农民工工资。未依据前款规定清偿农民工工资的用人单位主要出资人，应当在注册新用人单位前清偿拖欠的农民工工资。
第三十六条规定，建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。
第三十七条规定，工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。这些规定区分了不同企业、不同用工形式建立了先清偿后追偿、出资人清偿、建设单位清偿等多种方式，目的就是为了“根治”拖欠农民工工资，被欠薪的农民工甚至可以直接依据《条例》规定，将用工单位、出资人、建设单位直接列为被告，向其主张支付欠薪，不再局限于用人单位，突破了劳动合同与劳动关系的相对性，必须引起高度重视。
05 利剑五：没有专项资金不得开工办证、政府项目不得垫资
《条例》第二十三条规定，建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。以往，无证开工、无证预售等工程建设领域的问题是建设工程领域欠薪的根源性问题，由于缺少施工许可证等必要审批，进而影响工程进度、工程款拨付、无法取得销售许可、无法获取贷款资金等一系列问题，最终导致欠薪问题的发生，所以从源头建立专项资金安排，否则不予颁发施工许可证，就成了解决欠薪问题的“釜底抽薪”之策。对政府投资的公益性项目明确不得垫资，解决了地方政府为了追求政绩要建设单位、施工单位垫资，最终导致施工单位无力支付农民工工资的问题。
06 利剑六：建设单位提供工程款支付担保、人工费用拨付周期不得超过1个月
《条例》第二十四条规定，建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保，建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。此规定不可谓力度不大，要求建设单位提供工程款支付担保，换句话说施工单位不支付工资，建设单位要支付；人工费用拨付周期不得超过1个月，把人工费用从工程款支付进程当中单独剥离出来，避免由于工程建筑行业层层发包、按进度结算、工程质量等问题扯皮而影响工资支付。
07 利剑七：建立总包代发、农民工工资专用账户保障工资发放
《条例》设专章对工程建设领域保障农民工工资支付问题作出规定，主要包括专用账户制度、总包代发等方面的内容。一直以来，农民工工资没钱可发或者工钱和工程款相混淆的问题比较突出，为解决农民工工资“没钱发”和“专款专用”问题，《条例》规定，施工总承包单位要开设专项用于农民工工资支付的银行账户，建设单位从源头上将人工费用从工程款剥离出来，确保人工费优先拨付到位，防止人工费与材料费、管理费等资金混同或者被挤占。同时，《条例》明确了总包代发，主要解决农民工工资怎么发、怎么发到手的问题。目前，工程建设领域工资支付经过总包单位、分包单位还有包工头等多个环节，容易出现被截留、被克扣的问题，为此，《条例》减少工资支付环节，要求推行分包企业委托施工总承包单位代发农民工的工资，施工总承包单位通过专用账户直接将工资发到农民工本人的银行账户，确保工资发到本人的手里。
08 利剑八：建立劳动保障守法诚信档案，实际老板无处可逃
劳动争议案件当中经常出现农民工打赢官司拿不到钱的情况，从根本上解决执行问题。《条例》第三十三条首先明确，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。其次，第四十七条对用人单位及相关责任人建立劳动保障守法诚信档案，对用人单位开展守法诚信等级评价。用人单位有严重拖欠农民工工资违法行为的，通过召开新闻发布会等形式向媒体公开曝光。实践中，有的企业老板为了规避被列入失信黑名单、被限制高消费，把企业法定代表人更换为居住在农村的一辈子不用做高铁的亲属。为此，《条例》进一步规定，用人单位拖欠农民工工资，情节严重或者造成严重不良社会影响的，有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单。
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