只有侦羁分离，才能保障看守所的中立性

2017年7月5日，京都刑事辩护研究中心与《中国法律评论》杂志共同举办的“司法职权的优化配置与《看守所法》的制定”研讨会在京都律师事务所成功举行。著名法学家樊崇义教授，北京师范大学刘广三教授，全国律协刑事业务委员会主任田文昌律师，中央民族大学熊文钊教授，清华大学张建伟教授，中国政法大学王顺安教授，中国人民公安大学毕惜茜教授、赵桂芬副教授，北京紫光达律师事务所主任倪泽仁律师，北京尚权律师事务所主任毛立新律师，北京京都律师事务所朱勇辉律师、邹佳铭律师、门金玲律师、曹树昌律师、王九川律师、梁雅丽律师等，出席研讨会并作主题发言。
以下是尚权律师事务所主任毛立新律师在会上的发言概要，供大家参考。
一、侦羁合一体制下，看守所很难保证中立性
侦羁分离，其实是一个老生常谈的问题。在法律界，尤其是法学界早已形成了基本共识。前面各位学者的发言，特别是田文昌老师这篇《看守所转隶的必要性和必然性》，对侦羁分离的理由，论证得都比较充分。
首先，我的态度是很明确的，就是主张侦羁分离，将看守所转隶司法行政机关。6月15日，公安部公布了《看守所法（公开征求意见稿）》之后，我们尚权律师事务所第一时间召开了内部研讨会，并形成了一个21条的修改意见，除了反馈给公安部，还寄报给了全国人大法工委。21条修改意见的第一条，就是改变现行管理体制，实行侦、羁分离，将看守所转隶司法行政机关主管，使看守所成为中立的、服务于诉讼各方的刑事羁押机构。
我在公安机关工作过很长时间，理解公安部门对这一问题的想法和顾虑。侦羁分离后，难免会给公安机关侦查破案带来一定影响。但是，从大局的角度来考虑，从长远的角度来考虑，侦羁分离是必由之路，这个方向已经不容动摇。截止目前，仍然坚持侦羁合一、维持现有管理体制的，即使在公安机关内部，也至多一半左右，学者更是极少数。
思考这个问题，论证的逻辑可以进一步简化。刑事羁押，是不是一项独立的司法职权或职能？作为刑事羁押机关的看守所，要不要保持应有的中立性？这一点，我注意到，无论是主张转隶的，还是主张维持现有管理体制的，都认同看守所应具有中立性的观点。只不过，主张转隶的，是希望改变管理体制，来实现和保障其中立性。而主张维持现有公安主管体制的，是想通过公安系统内部的权力制衡，例如看守所和侦查部门分别由不同的局领导分管，甚至对看守所实行省级公安机关直管，来摆脱地方公安机关对看守所的干预，从而实现看守所的中立性。
既然在看守所的中立性问题上，各方存在基本共识，这就为我们讨论这一问题提供了逻辑起点。究竟哪一种管理体制，更有利于保障看守所的中立性呢？很显然，如果不改变侦羁合一的管理体制，而仅靠公安机关内部改良，靠公安机关内部监督制约、权力制衡，是不能解决问题的。侦羁合一体制下，看守所的中立性是有限的，是缺乏充分保障的。
二、体制不变革，看守所已取得的改革成果易丧失
近年来，公安机关在看守所管理方面，确实是取得了焕然一新的改革成果。这些改革成果很好，值得充分肯定，但需要警惕的是，如果不进行体制变革，这些成果可能会被公安机关的侦查权侵蚀，难以长期维继。比如，稍微特殊一点的案件，各种专案，办案部门一个通知，看守所就不允许律师会见了。还有，律师会见的时候，侦查人员仍然违法在场的情形，也很多。这些违法问题，之所以能够存在，根源就在于侦羁合一，在侦查权的不断侵蚀下，看守所最终难以保持其中立性。
因此，要保证看守所的中立性，体制变革是必然和唯一的出路。这一变更，不仅仅是杜绝刑讯逼供等违法办案的问题，更是刑事羁押权独立性的必然要求。在性质上，看守所作为刑事羁押机关，是各级政府下设的一个独立机关，并非公安机关的内设部门，公安机关只是代管。如果公安机关代管不合适，那么调整其主管机关，转隶归司法行政机关主管，也是很正常的事情。
还要注意一个问题，下一步，以审判为中心的刑事诉讼制度改革诸多措施，例如值班律师制度、认罪认罚从宽、非法证据排除等，都和看守所密切相关。看守所的中立性，已经是一个前提性的、基础性的保障措施。不解决看守所的管理体制问题，不仅辩护律师的各项诉讼权利受到影响，可能连检察、法院的职权行使也会受到影响。因为，只要羁押隶属于侦查，就无法做到平等地为诉讼各方提供服务，而必然侧重于服务侦查破案。
三、公安机关对看守所的依赖，已今非昔比
主张公安主管看守所一个最重要的理由，就是有利于侦查破案。看守所，一方面为侦查部门破案提供服务和配合，另一方面还直接承担着破案任务。在2006年前后的时候，统计数据显示，全国有四分之一的案件是通过看守所深挖犯罪侦破的，看守所被称为侦查破案的“第二战场”。但实际上，并没有这么多，看守所实际破案数，大约占总数的十分之一。
即使是十分之一，决策者可能也会想：如果看守所脱离公安机关，是否会影响到打击犯罪？前面，公安大学教授毕惜茜介绍的有关研究成果，对这一问题是有说服力的。一方面，看守所直接侦破的案件数量是有限的，主要是给侦查部门提供破案线索，而提供线索的功能即使在转隶后，也不会完全丧失，在押人员提供的线索仍然可以反馈给侦查机关；另一方面，也是最重要的，现在公安机关侦查破案的模式发生了重大变化，从对“人”和“口供”的依赖，更多转向对“技术”和“信息”的依赖，看守所对侦查破案的重要性也今非昔比了。
最后，看守所整体转隶，有成功的经验可循，操作上没有问题。1983年劳教和劳改部门整体转隶司法行政机关，人、财、物整体转移，实现了平稳过渡。前不久，检察机关反贪、渎职侦查部门整理转隶监察委，也是这么操作的。因此，转隶在技术上是没有障碍的。
综上，实行侦羁分离，将看守所转隶司法行政机关，不仅具有必要性，而且具有可行性，势在必行。当然，转隶后，司法行政机关也要励精图治，汲取监狱管理方面的经验和教训，采取切实有效的措施，把看守所管好，为诉讼各方服务好。