引言
实施公平竞争审查是深化经济体制改革的重要举措。2021年6月29日，市场监管总局等五部门印发的《公平竞争审查制度实施细则》（“《实施细则》”）中，审查标准是核心条款，明确了市场准入和退出、商品要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四大类——共18项禁止性标准。违反这些标准的政策措施，原则上不得出台或实施，否则会被视为违反公平竞争制度、《反垄断法》等相关法律法规，面临行政调查。本文将结合相关违反审查标准的政策措施，介绍公平竞争审查标准；并解读公平竞争审查制度的实施现状及特点。
图1：公平竞争审查标准类型
一、审查标准及相关案例概要
我们所选取的样本来源于国家市场监督管理总局官方网站发布的行政性垄断案例，样本的统计时间区间为2021年7月-2021年12月，样本数量共计22个。根据统计，涉案政策措施违反审查标准的类型较为多样化。如图2所示，样本范围内共有10个涉案政策措施违反“市场准入与退出标准”， 7个涉案政策措施违反“商品和要素自由流动标准”，2个涉案政策措施违反“影响生产经营成本标准”，1个涉案政策措施违反“影响生产经营行为标准”。此外，共计2个涉案政策措施同时违反多项公平竞争审查标准，例如，同时违反“市场准入与退出标准”及“影响生产经营行为标准”等。
图2：涉案政策措施违反审查标准的情况统计
1. 关于市场准入和退出标准
《实施细则》采取不完全列举的方式规制了市场准入和退出的5项具体审查标准，旨在扫清市场准入和退出障碍，消除不平等的市场准入退出条件，维护公平竞争的市场环境。
从样本统计情况来看，“市场准入与退出标准”是违反数量最多的公平竞争审查标准，共有10个涉案政策措施。其中，违反行为主要集中在设置不合理或歧视性的准入和退出条件，或限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。例如，“吉林省市监厅纠正松原市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，松原市教育局印发《关于做好市直学校学生装征订和管理工作的通知》（“《通知》”）未进行公平竞争审查，该政策措施限定学生装采购供应商，损害了指定供应商以外的其他经营者的经济利益，损害了公平竞争的市场秩序。
2. 关于商品和要素自由流动标准
商品和要素自由流动标准旨在消除妨碍商品要素自由流动的各种市场壁垒，实现资源配置效益最大化、效率最优化。
从样本统计情况来看，违反“商品和要素自由流动标准”的涉案政策措施有7个。其中，违反行为主要集中在不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。例如，“江西省市场监管局纠正分宜县财政局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，分宜县财政局对外发布《分宜县“政府购买评审服务”中介库公开采购项目招标公告》（“《招标公告》”），设定了歧视性资质要求、评审标准，排除、限制了外地经营者参加本地的招标投标活动，对建设统一开放、竞争有序的市场竞争环境造成了负面影响。
3. 关于影响生产经营成本标准
影响生产经营成本标准重在规范政府实施的优惠政策，防止特定经营者获得不合理的竞争优势，最大程度地降低政府优惠政策对市场竞争的影响。
从样本统计情况来看，违反“影响生产经营成本标准”的涉案政策措施有2个。在该案中，汶上县人民政府发布了《关于实施“双20”制造业企业培育行动和企业攀登工程的意见》（“《意见》”），违法给予特定经营者财政奖励，使其获得了竞争优势，减损了其他市场主体公平竞争的合法权益。
4. 关于影响生产经营行为标准
生产经营行为标准旨在规范行政机关不得通过行政命令、行政授权、行政指导等方式强制经营者从事垄断协议、滥用市场支配地位、实施经营者集中等行为，及规范涉及信息披露、定价等减损公平竞争的生产经营行为，防止破坏市场经济秩序，制约经济良性发展。
从样本统计情况来看，1个涉案政策措施违反“影响生产经营行为标准”。“安徽省市场监管局纠正和县人民政府及和县住建局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，和县人民政府及和县住建局，同意瓶装液化气门店达成、实施横向垄断协议，尤其是超越定价权限对瓶装液化气进行政府定价，违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平，损害了市场竞争秩序。
二、公平竞争审查制度的实施情况
公平竞争审查制度实施以来，取得了显著成效，提高了各级政府部门依法行政、积极规范自身行为的意识，减少了违法政策措施对市场的不当干预，进一步激发了市场活力。但其也存在若干不足，有待进一步改进。本部分将重点对公平竞争审查制度的实施现状及特点进行分析。
1. 涉案政策措施制定主体众多且比较分散
涉案政策措施制定主体（“涉案主体”）众多且比较分散。如图3所示，人民政府（10个）、财政局（3个）、住建局（2个）、教育局（2个）、城管局（2个）依次是涉案数量最多的行政主体，其余涉案政策措施分别由气象局、公安局、审计局等行政主体单独或联合制定。鉴于样本数量有限，数据分布情况的参考性不足，但可以说明的是，所有行政部门都有可能面临该类风险。
图3：涉案政策措施制定主体分布情况统计
2. 行政垄断的公平竞争审查主体主要为各级市场监管部门
就样本范围来看，行政垄断的公平竞争审查主体（“审查主体”）主要是各省、市的市场监督管理部门。这与《实施细则》第六章的规定是一致的。根据《实施细则》，反垄断执法机构依法对政策制定主体涉嫌违反《反垄断法》的行为进行调查；若政策制定主体确实违反《反垄断法》，反垄断执法机构可向有关上级机关提出依法处理的建议。本级及以上市场监管部门，若核定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施等，可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议。此外，相较于涉案主体，审查主体的行政等级相对较高。
3. 涉案文件主要是规范性文件和其他政策措施
从文件形式上来，样本统计范围内共涉及33个文件（见图4）。其中，有24个被审查政策措施的性质为规范性文件，多以通知、实施方案、指导意见、招标公告等形式，其余9个被审查的政策措施性质为其他政策措施，具体表现形式为会议纪要、函等。可以看出，被审查的政策措施的级别较低，尚无级别较高的行政法规、地方性法规或规章等。
图4：被审查政策措施的文件性质统计
4. 涉案政策措施制定主体整改态度积极
涉案主体的整改态度总体而言比较积极，从图5统计结果可以看出，17个涉案主体在调查过程中就积极配合，表明将及时整改，占比约77 %。其中，5个涉案主体未主动提出整改，而是由上级市场监督管理部门提出整改建议后采取的整改措施。根据公开披露情况来看，上述情形多是由于市场监管部门在调查结束后要求涉案主体进行整改，涉案主体可能错过了主动提出整改的时机。
图5：调查过程中的主动整改情况
5. 整改措施切实有效
无论是主动或根据《行政建议书》进行整改，涉案主体的整改措施包括如下几种类型：（1）停止违法行为；（2）废止相关违法文件并向社会公开；（3）下发修改后的相关文件；（4）认真学习《公平竞争审查制度实施细则》《反垄断法》等；（5）建立健全公平竞争审查机制；（6）提交书面整改报告等。上述措施能够有效纠正违法政策措施，提高涉案主体依法行政、规范自身行为的意识，消除行政主体对公平营商环境的不利影响。
6. 公平竞争审查制度实施中存在的不足
自2016年正式推行以来，公平竞争审查制度已取得阶段性成效，但是在实施过程中仍在存在若干不足。
一是公平竞争审查案例的信息公开规范性有待提高，存在关键信息缺失的情况。首先，审查启动方式信息缺失。公平竞争审查启动方式主要包括自我审查、上级机关审查和公众举报三种类型。但根据统计发现，22个样本中，仅1个案例明确指出市场监管部门根据举报线索，对涉案主体进行立案调查，其余案例均未具体写明审查启动方式。其次，涉案政策措施纠正时间缺失。仅3个案例明确告知了涉案政策措施具体于何时被纠正，其余案例均为明确告知纠正时间。
二是政策制定机关的自我审查主动性不足，根据样本公开信息可知，无一案例是由于涉案主体开展自我审查工作而发现违法违规行为的。实践中仍然存在未经审查就出台政策的情况。
三是公示案例中政策违法依据有待细化。未明确指出具体是依据《实施细则》中的哪一条审查标准而对涉案政策进行修改或废止的，存在模糊性。
综上可知，政府制定的政策措施对市场主体的经济活动有重要影响。尽管公平竞争审查制度仍然存在不足，但是不容忽视的是，我国的公平竞争审查工作已经取得一定成效，公平竞争审查可以从源头上约束行政垄断行为，补足对行政性垄断的全环节监管。与此同时，现行的四类公平竞争审查标准有效规制了行政机关出于保护地方经济、促进特殊行业发展等原因对市场进行的不当干预。应继续加强公平竞争审查制度的贯彻实施，清除市场壁垒，打破地方保护，维护市场主体合法权益，营造公平竞争的全国统一大市场环境。
实施公平竞争审查是深化经济体制改革的重要举措。2021年6月29日，市场监管总局等五部门印发的《公平竞争审查制度实施细则》（“《实施细则》”）中，审查标准是核心条款，明确了市场准入和退出、商品要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四大类——共18项禁止性标准。违反这些标准的政策措施，原则上不得出台或实施，否则会被视为违反公平竞争制度、《反垄断法》等相关法律法规，面临行政调查。本文将结合相关违反审查标准的政策措施，介绍公平竞争审查标准；并解读公平竞争审查制度的实施现状及特点。
图1：公平竞争审查标准类型
一、审查标准及相关案例概要
我们所选取的样本来源于国家市场监督管理总局官方网站发布的行政性垄断案例，样本的统计时间区间为2021年7月-2021年12月，样本数量共计22个。根据统计，涉案政策措施违反审查标准的类型较为多样化。如图2所示，样本范围内共有10个涉案政策措施违反“市场准入与退出标准”， 7个涉案政策措施违反“商品和要素自由流动标准”，2个涉案政策措施违反“影响生产经营成本标准”，1个涉案政策措施违反“影响生产经营行为标准”。此外，共计2个涉案政策措施同时违反多项公平竞争审查标准，例如，同时违反“市场准入与退出标准”及“影响生产经营行为标准”等。
图2：涉案政策措施违反审查标准的情况统计
1. 关于市场准入和退出标准
《实施细则》采取不完全列举的方式规制了市场准入和退出的5项具体审查标准，旨在扫清市场准入和退出障碍，消除不平等的市场准入退出条件，维护公平竞争的市场环境。
| 大类型 | 具体审查标准 |
| 市场准入与退出标准 | 1. 不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件 |
| 2. 不得未经公平竞争授予经营者特许经营权 | |
| 3. 不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务 | |
| 4. 不得设置没有法律法规依据的审批或事前备案程序 | |
| 5. 不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序 |
从样本统计情况来看，“市场准入与退出标准”是违反数量最多的公平竞争审查标准，共有10个涉案政策措施。其中，违反行为主要集中在设置不合理或歧视性的准入和退出条件，或限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。例如，“吉林省市监厅纠正松原市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，松原市教育局印发《关于做好市直学校学生装征订和管理工作的通知》（“《通知》”）未进行公平竞争审查，该政策措施限定学生装采购供应商，损害了指定供应商以外的其他经营者的经济利益，损害了公平竞争的市场秩序。
| 吉林省市监厅纠正松原市教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为案 | |
| 涉案主体 | 松原市教育局 |
| 审查主体 | 吉林省市场监督管理厅 |
| 涉案政策措施 | 2019年11月，松原市教育局印发《通知》，限定原直属学校学生装采购供应商为福建泉州惠新实业有限公司；原油区教育处学生装采购供应商为兴城市东辛庄利权服装加工厂在内的三家公司。严禁任何学校和个人以任何理由与中标供应商以外的商家直接订购学生装。 |
| 事件结果 | 2021年1月，启动调查。调查过程中，涉案主体立即进行了整改，第一时间废止了《通知》，并向审查主体报送了整改报告。 |
2. 关于商品和要素自由流动标准
商品和要素自由流动标准旨在消除妨碍商品要素自由流动的各种市场壁垒，实现资源配置效益最大化、效率最优化。
| 大类型 | 具体审查标准 |
| 商品和要素自由流动标准 | 1. 不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策 |
| 2. 不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出 | |
| 3. 不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动 | |
| 4. 不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构 | |
| 5. 不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇 |
从样本统计情况来看，违反“商品和要素自由流动标准”的涉案政策措施有7个。其中，违反行为主要集中在不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。例如，“江西省市场监管局纠正分宜县财政局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，分宜县财政局对外发布《分宜县“政府购买评审服务”中介库公开采购项目招标公告》（“《招标公告》”），设定了歧视性资质要求、评审标准，排除、限制了外地经营者参加本地的招标投标活动，对建设统一开放、竞争有序的市场竞争环境造成了负面影响。
| 江西省市场监管局纠正分宜县财政局滥用行政权力排除、限制竞争行为案 | |
| 涉案主体 | 分宜县财政局 |
| 审查主体 | 江西省市场监管局 |
| 涉案政策措施 | 2018年7月2日，分宜县财政局对外发布《招标公告》，要求建立“政府购买评审服务”中介库，要求入库企业必须在新余市范围内进行工商登记注册并在新余市建设行政主管部门办理备案手续。 |
| 事件结果 | 2021年10月，启动调查。调查过程中，涉案主体迅速主动组织整改，及时发布关于取消分宜县“政府购买评审服务”中介库的公告，撤销中介库招标公告和中标公示。 |
3. 关于影响生产经营成本标准
影响生产经营成本标准重在规范政府实施的优惠政策，防止特定经营者获得不合理的竞争优势，最大程度地降低政府优惠政策对市场竞争的影响。
| 大类型 | 具体审查标准 |
| 影响生产经营成本标准 | 1. 不得违法给予特定经营者优惠政策 |
| 2. 不得将财政支出安排与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩 | |
| 3. 不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用 | |
| 4. 不得违法要求经营者提供或扣留经营者各类保证金 |
从样本统计情况来看，违反“影响生产经营成本标准”的涉案政策措施有2个。在该案中，汶上县人民政府发布了《关于实施“双20”制造业企业培育行动和企业攀登工程的意见》（“《意见》”），违法给予特定经营者财政奖励，使其获得了竞争优势，减损了其他市场主体公平竞争的合法权益。
| 山东省市场监管局纠正汶上县人民政府滥用行政权力排除、限制竞争行为 | |
| 涉案主体 | 济宁市汶上县人民政府 |
| 审查主体 | 山东省市场监管局 |
| 涉案政策措施 | 2021年6月，汶上县人民政府发布了《意见》，规定：“鼓励企业加强配套协作，‘双 20’企业采购本县工业企业生产产品的，县财政对采购额较上年度新增部分（以发票为准）的 1%给予奖励，单个企业最高奖励 100 万元。” |
| 事件结果 | 2021年8-10月，启动调查。调查过程中，涉案主体主动采取措施进行整改，及时废止了该《意见》。 |
4. 关于影响生产经营行为标准
生产经营行为标准旨在规范行政机关不得通过行政命令、行政授权、行政指导等方式强制经营者从事垄断协议、滥用市场支配地位、实施经营者集中等行为，及规范涉及信息披露、定价等减损公平竞争的生产经营行为，防止破坏市场经济秩序，制约经济良性发展。
| 大类型 | 具体审查标准 |
| 影响生产经营者行为标准 | 1. 不得强制经营者从事《反垄断法》禁止的垄断行为 |
| 2. 不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息 | |
| 3. 不得超越定价权限进行政府定价 | |
| 4. 不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平 |
从样本统计情况来看，1个涉案政策措施违反“影响生产经营行为标准”。“安徽省市场监管局纠正和县人民政府及和县住建局滥用行政权力排除、限制竞争行为”案中，和县人民政府及和县住建局，同意瓶装液化气门店达成、实施横向垄断协议，尤其是超越定价权限对瓶装液化气进行政府定价，违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平，损害了市场竞争秩序。
| 安徽省市场监管局纠正和县人民政府及和县住建局滥用行政权力排除、限制竞争行为案 | |
| 涉案主体 | 马鞍山市和县人民政府、和县住建局 |
| 审查主体 | 安徽省市场监管局 |
| 涉案政策措施 | 2017年11月21日，和县人民政府召开了常务会议，审议通过和县住建局《关于和县瓶装液化气集中配送实施方案》，同意由安徽金燃能源投资有限公司负责对全县110户瓶装液化气经营门点进行整合，计划布点设置30个配送中心，并要求各配送中心做到六个统一，即“统一气瓶、统一计量、统一价格、统一车辆、统一服装、统一服务”。 |
| 事件结果 | 2019年10月，启动调查。调查过程中，涉案主体主动整改： （1） 和县人民政府撤销了2017年11月21日县人民政府常务会议对瓶装液化气实施集中配送的决定事项，对瓶装液化气配送中心不再作“统一价格”要求，瓶装液化气价格实行市场调节价。 （2） 和县人民政府及和县住建局决定进一步放开瓶装液化气经营市场，取消一切限制竞争行为，依据《安徽省城镇燃气条例》等相关法律规定，允许所有符合条件的企业参与竞争。 |
二、公平竞争审查制度的实施情况
公平竞争审查制度实施以来，取得了显著成效，提高了各级政府部门依法行政、积极规范自身行为的意识，减少了违法政策措施对市场的不当干预，进一步激发了市场活力。但其也存在若干不足，有待进一步改进。本部分将重点对公平竞争审查制度的实施现状及特点进行分析。
1. 涉案政策措施制定主体众多且比较分散
涉案政策措施制定主体（“涉案主体”）众多且比较分散。如图3所示，人民政府（10个）、财政局（3个）、住建局（2个）、教育局（2个）、城管局（2个）依次是涉案数量最多的行政主体，其余涉案政策措施分别由气象局、公安局、审计局等行政主体单独或联合制定。鉴于样本数量有限，数据分布情况的参考性不足，但可以说明的是，所有行政部门都有可能面临该类风险。
图3：涉案政策措施制定主体分布情况统计
2. 行政垄断的公平竞争审查主体主要为各级市场监管部门
就样本范围来看，行政垄断的公平竞争审查主体（“审查主体”）主要是各省、市的市场监督管理部门。这与《实施细则》第六章的规定是一致的。根据《实施细则》，反垄断执法机构依法对政策制定主体涉嫌违反《反垄断法》的行为进行调查；若政策制定主体确实违反《反垄断法》，反垄断执法机构可向有关上级机关提出依法处理的建议。本级及以上市场监管部门，若核定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施等，可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议。此外，相较于涉案主体，审查主体的行政等级相对较高。
3. 涉案文件主要是规范性文件和其他政策措施
从文件形式上来，样本统计范围内共涉及33个文件（见图4）。其中，有24个被审查政策措施的性质为规范性文件，多以通知、实施方案、指导意见、招标公告等形式，其余9个被审查的政策措施性质为其他政策措施，具体表现形式为会议纪要、函等。可以看出，被审查的政策措施的级别较低，尚无级别较高的行政法规、地方性法规或规章等。
图4：被审查政策措施的文件性质统计
4. 涉案政策措施制定主体整改态度积极
涉案主体的整改态度总体而言比较积极，从图5统计结果可以看出，17个涉案主体在调查过程中就积极配合，表明将及时整改，占比约77 %。其中，5个涉案主体未主动提出整改，而是由上级市场监督管理部门提出整改建议后采取的整改措施。根据公开披露情况来看，上述情形多是由于市场监管部门在调查结束后要求涉案主体进行整改，涉案主体可能错过了主动提出整改的时机。
图5：调查过程中的主动整改情况
5. 整改措施切实有效
无论是主动或根据《行政建议书》进行整改，涉案主体的整改措施包括如下几种类型：（1）停止违法行为；（2）废止相关违法文件并向社会公开；（3）下发修改后的相关文件；（4）认真学习《公平竞争审查制度实施细则》《反垄断法》等；（5）建立健全公平竞争审查机制；（6）提交书面整改报告等。上述措施能够有效纠正违法政策措施，提高涉案主体依法行政、规范自身行为的意识，消除行政主体对公平营商环境的不利影响。
6. 公平竞争审查制度实施中存在的不足
自2016年正式推行以来，公平竞争审查制度已取得阶段性成效，但是在实施过程中仍在存在若干不足。
一是公平竞争审查案例的信息公开规范性有待提高，存在关键信息缺失的情况。首先，审查启动方式信息缺失。公平竞争审查启动方式主要包括自我审查、上级机关审查和公众举报三种类型。但根据统计发现，22个样本中，仅1个案例明确指出市场监管部门根据举报线索，对涉案主体进行立案调查，其余案例均未具体写明审查启动方式。其次，涉案政策措施纠正时间缺失。仅3个案例明确告知了涉案政策措施具体于何时被纠正，其余案例均为明确告知纠正时间。
二是政策制定机关的自我审查主动性不足，根据样本公开信息可知，无一案例是由于涉案主体开展自我审查工作而发现违法违规行为的。实践中仍然存在未经审查就出台政策的情况。
三是公示案例中政策违法依据有待细化。未明确指出具体是依据《实施细则》中的哪一条审查标准而对涉案政策进行修改或废止的，存在模糊性。
综上可知，政府制定的政策措施对市场主体的经济活动有重要影响。尽管公平竞争审查制度仍然存在不足，但是不容忽视的是，我国的公平竞争审查工作已经取得一定成效，公平竞争审查可以从源头上约束行政垄断行为，补足对行政性垄断的全环节监管。与此同时，现行的四类公平竞争审查标准有效规制了行政机关出于保护地方经济、促进特殊行业发展等原因对市场进行的不当干预。应继续加强公平竞争审查制度的贯彻实施，清除市场壁垒，打破地方保护，维护市场主体合法权益，营造公平竞争的全国统一大市场环境。