政府会议纪要的可诉性分析

政府会议纪要，是各级人民政府在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达人民政府有关会议情况和议定事项，是人民政府公务活动的重要载体和工具。
我国现行的法律法规对会议纪要性质的界定不够全面和明确，实践中，一些行政机关在制作会议纪要时出现了一些不规范的情形，引发了不少行政争议，本文探讨会议纪要的性质及其可诉性问题。
一、政府会议纪系内部行政行为，一般不具有可诉性
会议纪要具有抽象性，只提供处理问题的原则和方法，并不对具体问题作出最终规定或实体决定，所以对相对人的权利、义务并不产生实际影响，不具有可诉性。
根据传统的行政诉讼理论，行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为，内部行政行为与外部行政行为的性质和行使依据不同，各自引起的争议应通过不同途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议则可由法院通过诉讼的方式予以解决，因此，内部行政行为不宜纳入行政诉讼受案范围。
因此，一般来讲，政府会议纪要被认为是内部行政行为，不具有可诉性。
【案例索引】
最高人民法院（2019）最高法行申5463号
北京华丰王府井商业街开发有限公司诉北京市人民政府
行政确认案
【裁判要旨】
会议纪要的效力限于行政机关内部，未对行政相对人的权利和义务产生直接影响的，不具有可诉性。
会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续的行政行为而非会议纪要。
就本案被诉会议纪要来讲，并未对外发生法律效力，尚不属于可诉的行政行为，故一审法院裁定不予立案，二审法院裁定驳回上诉均无不当。
二、特定情形下，政府会议纪要具备可诉性
会议纪要作为行政机关通过会议方式，就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。
如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续的行政行为而非会议纪要。
但若会议纪要的内容对相关当事人的权利义务，作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，可认定该会议纪要对当事人的合法权益已产生了实际影响，具有可诉性。
实践中，有些政府会议纪要，对实体问题作出具体处理，实际上是以会议纪要的形式，直接对相对人作出对其权利、义务产生实际影响的具体行政行为，此时如果内部行政行为已经实际直接侵害了特定对象的合法权益，其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，此时的内部行政行为实际已经外部化，属于可诉的具体行政行为。
此类内部行政行为可被称为外部化内部行政行为，应与外部行政行为一样，具有可诉性。
【最高院公报案例】
江苏省高级人民法院
吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案
【裁判要旨】
由于行政机关作出的《会议纪要》赋予了一方当事人权利的行为,行政相对人作为受益人参加了此次会议,该会议纪要已经发生效力。则该《会议纪要》的规定作为政府的一项行政决定,具有行政强制力,是可诉的具体行政行为。
三、政府会议纪要可诉性的前提
关于会议纪要的可诉性问题,长期以来意见一直不太统一。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力，此时的会议纪要具备可诉性。
会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：
（一）会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务。
（二）会议纪要通过合法和方式外化。
1.外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。
2.会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。
四、政府会议纪要可诉性的判定标准
判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响，应当区分以下情况:
1.如果会议纪要的内容是确定的,不需要通过下级机关的行为就可以直接执行,在执行会议纪要的过程中,下级机关也未作出书面的决定,而是告知了会议纪要的内容，并直接将会议纪要付诸执行,这种情况下,会议纪要即由内部行为转化为外部的具体行政行为,当事人不服，应当以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼。
2.根据会议纪要的要求,下级行政机关以自己名义作出了书面的决定并送达相对人,当事人不服,应当以作出书面决定的下级行政机关为被告提起诉讼。
对于会议纪要中有关抽象性的规定如果经审查后是合法的,可以参照。但如果会议纪要是不合法的,下级机关依据此会议纪要作出的行为当然也是违法的,且不能免除下级机关依法应当承担的责任,下级机关也不能以执行上级的会议纪要来抗辩。
3.会议纪要作出后,下级机关既未作出具体行政行为,也未将会议纪要直接送达当事人并予以实施,会议纪要还在行政机关内部未对外发生法律效力,甚至可能不会执行,在此情况下,对当事人权利义务并未产生任何实际影响,就不具备可诉性。
4.如果会议纪要转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人应当对其他发生法律效力的行政行为起诉。
5.由于会议纪要的特殊性,《会议纪要》中既可能有抽象性的普遍规定,也可能有对特定事物的具体处理措施。鉴于我国行政诉讼的合法性审查主要针对具体的行政行为,因此,对于会议纪要中的抽象的或者不具有直接执行力的内容,甚至是一些号召性的、原则性的规定,原则上不应当审查。