《政府投资条例》解读

国务院公布的《政府投资条例》（以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。我们从《政府投资条例》的出台背景与重要意义、重点内容，以及《条例》适用中应注意的问题三个方面进行简单解读。
一、《政府投资条例》的出台背景和意义
政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。
党的十八届四中全会决定中明确提出制定和完善投资管理方面的法规。2016年10月，国务院公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，将企业投资项目纳入了法治轨道。
2019年5月5日，国务院公开发布《政府投资条例》（国务院令第712号，以下简称“《条例》”），并于2019年7月1日起正式生效施行。《条例》作为我国政府投资领域的第一部行政法规，是政府投资领域法治化建设中具有里程碑意义的重大成果，标志着政府投资体制深化改革和政府投资管理全面规范取得了重要进展，对于未来政府投资活动的科学决策和规范实施具有重大的影响和指导意义。
《条例》共七章三十九条，以简洁精炼的语言对政府投资的概念、投资方向、投资方式、决策程序、资金管理、项目实施、责任追究等内容进行了全面规定，体现和落实了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，确保立法与改革决策相衔接；制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。
二、《政府投资条例》的重点内容梳理
《政府投资条例》的重点内容至少包括以下四点：
（一）明确界定政府投资的定义和范围
本次条例的一大亮点在于明确了政府投资的定义和方式。根据条例第2条，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动；根据条例第6条，政府投资资金投入方式包括直接投资和资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式。自此，不论由政府部门自身进行，还是通过各地平台公司或其他国有企业进行，不论是直接投资还是出资、补助行为，只要使用了预算资金（包括依法发行政府债券募集的资金），就构成政府投资行为，需受本条例规制。
此外，条例第3条明确了政府投资的范围。根据该条，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，并以非经营性项目为主，且将针对政府投资范围建立定期评估调整机制。
（二）规范政府投资的决策程序并建立政府投资年度计划制度
条例另一大亮点在于终于统一规范了政府投资的决策程序。
首先，条例明确了政府投资决策的依据，即第8条规定的国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，以及当地的财政收支状况。今后开展政府投资行为，必须符合上述规划及国家宏观调控政策的要求、与当地财政情况相适应，且不得存在违规举借债务筹措政府投资资金的行为。
其次，条例进一步规范了政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
最后，条例立足资金统筹规范安排，将政府投资年度计划与本级预算相衔接，明确政府投资年度计划是对资金按年度落实到项目的基本方式，是全流程管理的关键抓手。条例以“出钱”为线索，对政府投资项目在投资金额、资金来源、建设内容及规模、建设工期等方面进行全方位约束，实现对政府投资项目的规范化管理。
（三）严格项目实施和事中事后监管
本次条例在政府投资项目的实施及监管层面作出了大量规定：
其一，条例强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据：投资概算超出投资估算的110%时，审批部门可要求项目单位重新报送可行性研究报告；后期确需增加投资概算时，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。这结束了长期以来各类规范性文件仅各自针对使用中央、省级或地市级预算资金进行投资的概算管理，未形成全方位概算管控，且概算调整条件、程序不明确、不统一的窘迫局面，进一步强化了通过概算控制投资规模的制度。
其二，条例规定了政府投资项目的开工、工期管理、工程变更、竣工、结算程序：第20条明确政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，不得违法违规强令开工；第21条严格限制政府投资项目的工程变更；第24条明令禁止非法干预工期行为；第25条原则性地规定了项目建成后的竣工验收、财务结算程序。
最后但也是影响最为重大的一点，条例第22条明确规定政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，并禁止施工单位的垫资建设行为。这将对中国规模庞大的政府投资市场产生重大且深远的影响，为参与政府投资项目的社会投资人带来重大挑战和机遇。
（四）明确了项目单位的法律责任
如建设项目未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；擅自增加投资概算；要求施工单位对政府投资项目垫资建设；无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目，项目单位可被责令改正，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
三、《政府投资条例》适用中应注意的问题
1.政府投资聚焦非经营性项目
《条例》明确政府投资以非经营性项目为主，将经营性项目让渡给市场，激发市场活力。同时为政府投资准经营项目留有余地，删除了《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中“政府投资原则上不支持经营性项目”这一表述，即对一些公共服务领域投资收益不足以吸引社会资本的准经营性项目，政府可采取多种形式投资来引导社会资本参与。
2.《条例》是否适用于PPP项目
通过《政府投资条例》《政府采购法》和PPP领域的相关规范性文件，中央政府控制地方债务、规范政府投资行为的思路已经非常明确：除通过预算（包括发行专项政府债券）安排的政府投资项目，以及合规开展的PPP项目，各地政府不能再亲自或通过平台公司实施不规范的BT、EPC+F、委托代建等模式的项目，除非这些项目的资金不使用预算资金、不涉及政府财政、全部由企业作为市场主体解决。如PPP项目最终资金来源均为财政资金或部分来源于财政资金 PPP项目也应适用本《条例》。
3.《条例》是否适用于F+EPC模式项目
《条例》第二十二条规定：政府投资项目不得由施工单位垫资建设。F+EPC具有较为明显的施工单位垫资施工特性，是否意味着F+EPC模式已在立法层面被否定？
如项目立项在政府或其下属行政机关名下，则应判定为“施工单位垫资建设”。如项目未立项在政府或行政机关名下，且在建设过程中不涉及政府直接投资、资本金注入的，在付费阶段不使用财政资金，则一定程度上可以不被认定为政府投资项目，从而不适用第二十二条的禁止性规定。此外应注意的是，部分F+EPC项目虽后期付费来源于非财政资金，但存在一定比例的过程付款，该部分过程付款如来源于财政资金或政府专项补助，可被视为政府投资项目，而受到严格监管。
4.对政府投资项目概算调整进行了规范
鉴于政府投资项目审批程序、合作期限长，投资规模大等固有特点，项目启动即“超概”的情况时有发生，《条例》对政府投资项目发生“超概”情况的应对与处理提出了相对明确的要求：（1）以不调概为原则，调概为例外；（2）调概的事由包括“国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化”等原因，相比于《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》规定的“建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素”表述有相应调整；（3）就程序而言，要求项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
《条例》第六章中对政府有权部门及项目单位怠于履行概算调整相关报审流程规定了严格的处罚措施，包括对责任领导和人员予以处分，暂停、停止拨付资金或收回已拨付资金，暂停或停止建设活动等。
此外，根据《条例》第二十一条规定，政府投资项目拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。可以理解为，对政府投资项目建设内容做重大变更并不属于概算调整范畴，应重新履行审批程序。
5.应关注政府投资年度计划
《条例》第十八条规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。社会资本在项目跟踪阶段应关注该政府项目纳入当地县级以上政府投资年度计划情况，避免因未纳入年度投资计划导致项目付费不能纳入财政预算的风险发生。
6.其他需明确的事项
（1）《条例》第二十三条关于概算调整的规定，未明确更为具体的调整标准，仅使用了“发生重大变化”这一相对模糊的描述，且未对概算调整申报的时点进行明确规定，实践中存在与《条例》第十二条内容相冲突的问题，并可能对超概部分的项目融资产生影响。
（2）《条例》规定除涉及国家秘密的项目外，政府投资项目均应录入投资项目在线审批监管平台并生成项目统一代码。该项规定是否意味着相应模式的PPP项目又多了一项必要的前置审批流程。
（3）《条例》第二十条规定国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。哪些项目属于该条款约束范畴，从《建筑法》及其实施细则、释义中均未予以明确。
历经九年时间反复调研和征求意见，最终出台的《政府投资条例》反映了我国近年来深化投融资体制改革和“放管服”改革的重要举措，体现了中央加强对政府投资进行管理的决心，结束了长期以来政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理，权威性不足、指导性不够、约束性不强的尴尬局面。我们应进一步深入学习、领会，并在服务政府法治工作中把握运用。