《成都市湿地保护条例》（草案）完善的思考

摘要：湿地有“地球之肾”“储碳库”和气候变化“调节器”的美称，具有重要的生态价值及经济价值，是保障国家生态安全和经济社会可持续发展的重要战略资源，当前湿地保护正成为我国生态文明建设的重点和热点，其中通过立法方式加强湿地保护已经成为国家和地方开展湿地保护工作的重要着力方向。成都市湿地资源较为丰富，类型多样，累积多年的湿地保护经验，制定符合成都市实际的湿地保护地方性法规条件已经成熟。从公布的条例内容来看，内容全面不仅融入了成都市部分地方特色同时与当前成都市湿地保护管理实践衔接紧密，但是也呈现出林业部门主导下的湿地综合协调机制不完善、生态补偿制度不健全以及最代表成都市湿地特色的小微湿地未进入条例等问题，需要予以完善。
关键词：湿地保护；成都湿地；地方立法；立法特色
引 言
2022年6月《中华人民共和国湿地保护法》（下简称《湿地保护法》）正式公布实施，这意味着我国湿地立法正式由“地方立法保护遍地开花、国家湿地保护规范性体系滞后”进入到“以国家湿地保护立法统筹、地方湿地保护立法为辅”的立法保护格局。成都市作为四川省省会，不仅拥有丰富的湿地资源，同时湿地本底基础较为良好，但是随着经济的快速发展其湿地本底已呈现出脆弱性、敏感性等特点，难以支撑起成都市加快建设践行新发展理念的公园城市示范区发展目标的实现。2022年7月《成都市湿地保护条例》（草案）（下简称《条例》）正式公布征求意见，《条例》在充分遵循上位法的立法权限范围内，秉承贯彻国家湿地保护要求的立法精神，同时兼具体现成都市地方立法特色的地方立法要求结合成都市湿地管理实践有所创新，但是仍需进一步健全完善林业部门主导下的湿地综合协调机制、丰富生态补偿机制内容、增设小微湿地进入条例相关内容。
一、成都市湿地保护现状
（一）成都市湿地现状
成都市湿地资源丰富多样，根据全国第二次湿地资源调查统计，成都市湿地总面积为28716.32公顷（约43万亩，不含水稻田），占全市国土面积的2%，主要的湿地类型有河流和库塘，占总湿地面积约96%。按湿地类型划分，成都市河流湿地面积21544.41 公顷，占75.02%；湖泊湿地面积193.16 公顷，占0.67%；人工湿地面积6978.75 公顷，占24.30%。按湿地面积划分，在成都市，坑、塘、灌溉渠和景观湖池组成的小微湿地众多，占总湿地资源约40%。
当前，随着成都市城镇化、工业化进程的加快推进，成都市湿地面临着面积萎缩、结构破坏、水体污染、支撑生物多样性等服务功能减弱等诸方面的威胁。据成都观鸟会等组织多年的系统调查与长期监测的结果表明，成都平原已无一处严格意义上的天然湿地，同时一些类型的湿地因为没有引起注意和重视已几近消失，将极大影响成都大力实施的践行新发展理念的公园城市建设。
（二）成都市湿地保护立法及政策
当前，成都正通过“四步走”加强顶层设计方式构建湿地保护管理体系，推进湿地保护工作。
一是建立湿地保护管理基本体制机制，即2016年成立湿地保护中心配置专职人员全面推进湿地保护管理工作，2018年通过印发《成都市湿地保护修复制度实施方案》确立湿地修复基本制度并进行全面部署，2020年成都市建立“成都市湿地保护修复工作联席会议制度”，落实市级部门、区（市）县政府湿地保护管理职能职责，构建并实现湿地齐抓共管的保护格局。
二是建立湿地分级保护管理体系，通过建成国家湿地公园、国家城市湿地公园、省级湿地公园、省重要湿地各1处，市重要湿地4处，构建国家-省-市三级湿地分级保护管理体系。
三是逐步完善湿地保护法规体系，通过起草《成都市湿地保护条例》以及加强重要生态区域的生态保护立法，即制定并实施《成都市环城生态区保护条例》《成都市兴隆湖区域生态保护条例》《成都市都江堰灌区保护条例》《龙泉山城市森林公园保护条例》《四川新津白鹤滩国家湿地公园管理办法》《成都市三岔湖水环境保护条例》，形成具有成都市特色的湿地保护法规体系。
四是完善科技支撑体系，即联合四川大学、中国科学院成都生物研究所、四川省自然资源科学研究院等科研院校，开展湿地保护相关基础理论研究，例如“成都市湿地保护成效评估规范化研究”“基于美丽宜居公园城市的成都市湿地空间布局优化研究”等课题研究；同时，为了进一步理清成都市湿地资源生态本底情况及分布特点，制定了《成都市湿地修复与生物多样性保育技术导则（试行）》，该导则的出台在为成都市湿地保护管理具体工作提供基础支撑，同时也为开展湿地生态补偿及重要湿地点位选择等湿地保护管理决策提供了科学依据。
二、《成都市湿地保护条例》（草案）重点思考的若干问题
2022年7月25日成都市司法局就《条例》公开征求社会公众意见，《条例》共六章四十五条，在编制体例上基本参照《湿地保护法》的体例，在内容上严格遵循上位法的基础上基于地方立法权限范围结合成都市湿地保护管理的实践，立法亮点也较为突出：
一是拟对湿地实行分级分区管理，在《湿地保护法》明确将湿地划分为一般湿地和重要湿地的分级管理基础上，结合成都市湿地管理工作的实际及湿地保护管理重要工作成果巩固的需要，于一般湿地概念下创设市重点管理湿地，既遵循上位法的规定，同时也能实现与当前湿地管理工作成果的良好衔接。
二是对市重点管理湿地实行分区管理，将湿地划分为湿地保育区、合理利用区，通过禁止行为和积极行为相结合的方式明确不同湿地管理区域利用活动的类型，实现湿地保护与利用科学衔接。
三是注重湿地生态价值转化，通过优化湿地周边产业布局等方式实现湿地生态价值转化；同时明确湿地生态价值转化的责任主体，为后期政府行政部门组织开展生态价值转化实践探索提供法律支撑。
四是按“一地一档”建立湿地图文档案，《条例》明确对市重点管理湿地、湿地公园建立湿地图文档案，以实现对市重点管理湿地、湿地公园的实时监控。
五是细化明确湿地责任部门及具体保护责任，《条例》依据湿地要素结合成都市三定方案所确定各行政部门职责，明确不同类型湿地的责任归口部门，进一步厘清了湿地管理过程中各行政部门的职责，切实解决了湿地保护实践管理过程中出现的职责不明、相互推诿的管理的痛点、难点。
《条例》的出台是成都市湿地保护立法体系健全的重要里程碑，具有重要意义，但是基于湿地保护的全面性及成都市湿地资源特点，《条例》中也有若干问题值得重点研究，以下笔者将《条例》中林业部门主导下的湿地综合协调机制不够完善、生态补偿制度不全以及最代表成都市湿地特色的小微湿地未进入条例三个主要问题着重论述并分析其形成的原因，以便后文论述完善和补充《条例》的路径做基础。
（一）林业部门主导下的湿地综合协调机制不够完善
湿地因其涉及林木、水、草、土地、野生动物等诸多要素，故其保护管理上必然会涉及跨区域、跨部门，如何解决湿地实际保护过程中出现的管理及职权交叉带来的问题或者“空白”，建立沟通协调机制就成为湿地立法无法回避的问题。
综观当前《湿地保护法》及其他地方湿地保护立法，湿地综合协调机制模式主要有三种：一是林业部门主导的协调模式。此种模式也是许多地方湿地立法中常见模式，在2004年《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》中，明确由各级林业部门做好组织协调工作，各有关部门应按照职责分工，发挥各自的优势，团结协作做好相关的湿地保护管理工作，其后这一以林业部门主导的综合协调机制被部分地方湿地立法所采用，例如2010年《四川省湿地保护条例》第5条规定，县级以上地方人民政府林业行政主管部门负责湿地保护的组织、协调、指导和监督工作，其所属的湿地管理机构负责具体工作。二是地方政府部门主导模式，在这种模式下政府一般采取两种途径发挥主导作用：一种由政府成立专门的委员会，例如2012年《浙江省湿地保护条例》第6条规定：省人民政府成立湿地保护委员会，负责组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题；省湿地保护委员会由省林业、海洋与渔业、水利、农业、环境保护等有关部门组成，其中省林业主管部门负责日常具体工作的开展落实。另一种是建立湿地保护联席会议制度，例如2012年《北京市湿地保护条例》第6条规定：市和区、县人民政府建立健全湿地保护联席会议制度，研究、协调涉及湿地保护的重大事项及相关工作。三是地方政府+林业主管部门模式，即由政府负责建立湿地保护综合协调机制，林业部门负责湿地保护工作的组织、协调、指导、监督管理工作。
从湿地保护实践来看，由于林业部门在资源权属及行政权威上的局限性，由其主导的 “综合协调机制”难以真正解决湿地管理及职权交叉中带来的问题，导致组织、协调往往难以落实或者流于形式。因此有待通过立法将其完善和加强。本次《条例》采用林业部门主导下的湿地综合协调模式，一方面是基于遵循上位法的要求，即《四川省湿地保护条例》已经确立由林业主管部门负责统筹协调模式；另一方面是进一步落实2018年的《成都市湿地保护修复制度实施方案》所确立“成都市湿地保护修复工作领导小组”的湿地保护实践经验及巩固2020年成都市建立“成都市湿地保护修复工作联席会议制度”的工作成果。
（二）湿地生态补偿制度不健全
湿地具有极高的生态价值已成为共识，随着湿地保护利用理念的完善发展，在湿地保护过程中，不能片面强调湿地的保护，其中在湿地保护过程中也要注重关注相关合理方的诉求满足，协调湿地保护与利用之间的利益失衡问题才是湿地保护的关键所在，而湿地生态补偿正是一种有效的经济手段和利益协调机制，有利于激发人们积极参与湿地保护。2016 年财政部、国家林业局联合印发《林业改革发展资金管理办法》，明确湿地生态效益补偿用于对因保护珍稀鸟类等野生动物而给湿地自然保护区及其周边范围内耕地承包经营权人造成的损失给予补偿。以及2016年3月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确将湿地作为生态补偿的重点领域之一，提出在2020 年实现生态补偿“全覆盖”。湿地生态效益补偿成为解决湿地生态环境问题、缓解湿地保护与开发利用之间矛盾的重要政策工具。
本次《条例》对生态补偿制度的规定，主要有两款：一是规定成都市建立生态补偿制度；二是明确市和区（市）县人民政府对从事湿地保护、利用和管理致使湿地所有者、使用者的合法利益受损主体进行补偿。一方面《条例》既未明确生态补偿制度的制定的责任主体及具体补偿内容，包括补偿主体、受偿主体、补偿方式、补偿标准、补偿条件等，容易导致该条规定无法在实践中真正落地；另一方面，《条例》仅对资源使用者、所有者合法权益受损的个体进行补偿，未明确跨区域的生态补偿，即生态效益补偿，具体包含下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区进行的补偿。成都市作为依水而起,因水而兴的城市，水系等湿地环境起到了最基础的保障与支撑作用，尤其是地处长江、黄河两大水系的上游，其生态环境质量的好坏不仅关系到成都本身生态安全，同时还影响着下游地区生态安全，构建全面、完整的生态补偿制度既是筑牢长江、黄河上游生态屏障的重要基石，同时也是下游地区生态环境质量好坏的保障。
本次《条例》湿地保护生态补偿制度规定较为简单，笔者认为有如下原因：首先，湿地生态补偿制度的工具价值虽已经被广泛认可，但是如何建立切实可行且符合成都市实际的湿地补偿机制仍面临着诸多问题，其中最突出的就是补偿标准问题，这一困境不仅对成都市甚至对其他省、市湿地立法而言都是巨大的困境，仍需进一步探索。例如北京市虽然早已出台了《北京市湿地保护条例》、 印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，对于建立湿地生态补偿机制提出了明确要求，但是仍未出台针对湿地保护的生态补偿政策或办法。其次，从立法技术角度出发，《条例》作为地方性法规，相关条款宜粗不宜细；最后，成都市全面的生态补偿制度体系正在统筹建设当中，相关操作细节需结合管理实际制定具体的办法或标准进行规范。
（三）小微湿地未进入《条例》
2018年10月,《湿地公约》第十三届缔约方大会通过了我国首次提交的“小微湿地保护与管理”决议草案,要求所有缔约方加强小微湿地相关法律法规制度的建设,并纳入国家湿地保护战略。小微湿地因其分布更为广泛、具有更多多变的气候、土壤、地质和土地利用情况，生境异质性更高，在特定情况下比同等面积的独立大型湿地发挥更重要的生态功能。同时小微湿地相比与大型湿地，通常具有更长的水陆岸线长度和生态交错区面积，可增强某些特殊的生态过程。其通常散落于大型湿地之间，可以作为物种迁移的“踏脚石”，甚至可以为某些珍稀和隔离的物种提供庇护所。其价值日益受到理论界和实务界的关注。
我国虽是小微湿地保护与管理的提出国，但是在小微湿地理论研究上起步较晚，主要聚焦于小微湿地的定义、功能、分类、保护管理办法等方面，实务层面江苏、重庆、湖北、北京、上海等省(市)先行启动了“小微湿地保护与可持续利用”保护建设试点,相继建成了一批公园湿地景观营建、野生动植物栖息地营造、乡村人居环境综合整治等示范项目，经验成果文件往往大多体现为工作成果报告，尚未上升到立法层面。
小微湿地在成都市范围内广布，是成都湿地资源中的重要组成部分，同时成都市在小微湿地生态系统管理中应当具有丰富经验，最典型的是以成都活水公园为代表的小微湿地系统，但是令人遗憾的是在本次《条例》中并未有小微湿地的相关规定，笔者认为立法者或可基于如下原因考虑：一是小微湿地的界定在理论界与实务界尚存在争议，同时成都市小微湿地相关基础理论研究尚少，缺乏立法基础；二是基于当前成都市湿地保护政策方向的选择，即成都市湿地保护更多采取设立湿地公园的方式进行，如被天府绿道串联起来的各类小微湿地，在湿地价值选择方向上更多倾向于充分发挥湿地的经济价值而轻其生态价值；三是，四川省相关部门正在制定有关小微湿地的管理规范，待其条件成熟之时后期或可以规范性文件的方式出台。
三、《成都市湿地保护条例》完善路径
《条例》作为成都市湿地保护法规体系的重要环节，其重要性不言而喻。前述笔者已经就《条例》中存在重要若干问题及问题的成因做了分析，接下来笔者将针对前述问题提出针对解决措施，以期立法者参考。
（一）通过强化生态概念湿地定义和保护目标，完善林业部门主导下的湿地综合协调机制
传统意义上讲，由于湿地保护管理对象具有的复杂性、多样性，必然涉及到多个市级部门重复多头管理，极不利于湿地生态功能的维护和发展，要解决这一问题的前提就是要明确湿地的定义和湿地保护目标。湿地的定义可以分为湿地科学定义和湿地管理定义，具体到湿地实践管理过程中，需要明确且具有法律效力的管理授权标准及其决定的管理范围，故从立法管理角度界定清楚湿地定义就十分必要，
因此，笔者建议，首先要《条例》中的湿地定义应强化与国土三调地类管理的湿地定义之间的区别，更多的从生态保护角度去定义和诠释湿地保护法所保护的主要目的和意义，避免与现有相关部门管理职责的冲突，除去各部门湿地保护意识障碍；同时在湿地价值选择上应首先将湿地的生态价值放在首位，例如在有些湿地周边从维持湿地原始生态环境的基础上，仅敷设一条通道即可，但是在充分发挥湿地经济价值观念影响下，对通道进行硬化处理，虽然满足了发挥湿地经济价值的目标，但是却对湿地的生态系统循环造成了破坏。其次，要依据该理念在《条例》中增加建立联席会议制度相关规定，一方面以衔接当前成都市湿地修复联席会议制度，另一方面为有效构建湿地保护由林业行政主管部门统筹协调，各相关部门协同推进的齐抓共管湿地保护大格局提供有力支撑；最后，为切实贯彻落实林业部门主导下的综合协调机制，要配套出台联席会议制度规范性文件，避免这一工作机制在实践中的落实流于形式。
（二）“法与规”结合健全生态补偿制度
《条例》对生态补偿制度的规定较为简单，同时对于补偿主体仅限于利益受损的个体范围过窄，不利于生补偿制度的落实。基于此，笔者建议《条例》生态补偿制度可从如下两方面予以完善：第一，将《条例》第三十五条（生态补偿制度）修改为：“本市建立湿地生态补偿制度，按市人民政府制定的补偿办法执行。
湿地生态保护地区与湿地生态受益地区人民政府可以通过协商或者市场机制进行地区间生态补偿。
从事湿地保护、利用和管理致使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，市和区（市）县人民政府应当给予补偿，并对其生产、生活做出妥善安排。”。为后续湿地生态补偿机制的探索实践预留空间；第二，建议各湿地保护相关部门应结合职能职责，在成都市湿地保护联席会议制度指导下，统筹规划制定并出台湿地保护生态补偿制度其考核办法，就补偿责任主体及具体内容（包括但不限于补偿资金、补偿方式、补偿标准、补偿条件等）进行明确；同时在补偿制度中就湿地跨区域层面的生态补偿问题与成都市上下游比邻城市间进行探讨，以系统完善《条例》中相关湿地生态保护补偿制度的建设。第三，要充分利用现有的科技支撑体系，加强对湿地补偿标准的理论研究，湿地补偿制度之所以难以建立，其最大的障碍就是湿地补偿标准如何确立、以及补偿标准的合理性问题。如切实解决这一问题那么切合成都市湿地保护实践的湿地补偿制度随之得以确定。
（三）小微湿地相关规定进入《条例》
小微湿地不仅具有重要的生态价值，同时在成都湿地资源构成中占据重要地位，虽然小微湿地保护建设及管理规范等仍在探索当中，但是就成都市湿地管理实践来看，在湿地管理过程中如何管理保护小微湿地、小微湿地的保护管理是否需要有别于一般湿地的保护管理均是具体实践工作中不可回避的问题。因此，笔者建议从衔接湿地保护管理实践工作角度及立法前瞻性角度，结合四川省小微湿地管理起草情况及结合成都市活水公园经验，一方面在《条例》中补充小微湿地相关内容，即包括小微湿地定义、小微湿地认定、小微湿地管理规定等内容；可通过明确探索小微湿地的相关制度规定以衔接湿地实践工作。另一方面，小微湿地是成都市开展湿地管理工作中不可忽视的重要工作，笔者建议相关部门亦可将成都市小微湿地的管理规定纳入立法计划，制定符合成都市实际的小微湿地管理规范文件，以与《条例》小微湿地规定相衔接。
四、结语
《条例》作为成都市构建湿地保护管理体系中的重要一环，既是成都市对历来开展湿地保护经验成果的高度总结，也是为未来成都市湿地保护管理的政策趋势方向，更是体现了以问题为导向、重点突出、特色鲜明的地方立法特点。《条例》不仅内容较为全面同时体现出成都市的地方特色，但是存在林业部门主导下的湿地综合协调机制不完善、生态补偿制度不健全以及最具特色的小微湿地未进入条例等问题，需要在强化湿地定义及保护目的的基础上，完善湿地保护联席会议制度等规定，进一步强化以林业部门为主导的综合协调机制，使该机制得以发挥作用；通过“法与规”结合的方式，既在《条例》中丰富生态补偿制度相关内容，同时配套出台生态补偿制度规范性文件进一步落实湿地生态保护补偿制度；在《条例》中增加小微湿地相关内容，既突出成都市本身的立法特色，又可为小微湿地的实践研究、管理工作提供方向。
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