2015年5月1日之前签订的行政协议是否可以请求确认无效？

问题的提出
2019年11月27日，最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，其中对行政协议在实践中的相关问题予以了明确。其中，该司法解释第二十八条明确规定了2015年5月1日作为行政协议纠纷中法律适用的分界线。同时，2018年2月8日生效的最新版的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”近来，笔者代理这样一起行政协议纠纷案件，其中一个争议焦点就是：由于案涉协议是在2015年5月1日之前签订的，那么是否可以提起确认行政协议无效之诉呢？本文结合相关判例以及相关规定，就本案是否应当按照行政协议进行审理进行阐述和分析。
关键词：行政协议；确认无效；2015年5月1日
最高院观点
（一）（2019）最高法行申9458号
最高人民法院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”再审申请人曹焕柱诉请人民法院确认其妻子刘利荣于2014年10月3日与被申请人乌兰浩特市政府签订的《征地合同》无效，并请求人民法院判令乌兰浩特市政府按照其名下实际国有土地面积及地上附着物、建筑物重新给付征地补偿款、给付其征收奖金3万元。曹焕柱提出的要求乌兰浩特市政府支付补偿款和征收奖金的诉讼请求，是建立在被诉《征地合同》被确认无效的基础上，而该合同是于2015年5月1日之前签订的，曹焕柱针对该合同提起的请求确认无效之诉，人民法院不予立案，其附随的补偿请求，也应一并不予立案。至于曹焕柱提出本案不应适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条的主张缺乏法律依据，司法解释是对现行立法的解释，自公布之日起，对于人民法院尚未审结的案件均应适用。
（二）（2017）豫行终2494号
河南省高级人民法院认为：涉案的土地租赁协议是通许县政府为了完成城市管理任务、美化城市环境、方便群众生活而签订的，具有明显的公共利益属性，应认定为行政协议。该行政协议涉及的绿化广场占用耕地，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，该租赁协议应为无效，但考虑到涉案的行政协议已因过期而失效，且所涉及土地存在着已被征收、已建成绿化广场等现实情况，一方面确认无效的前提不存在，另一方面确认无效也缺乏必要性，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，本案只确认行政协议违法。由于确认违法可能产生相应的赔偿责任，一审认为“起诉没有实际意义”的意见，本院不予认可。一审适用法律错误，应予纠正。判决如下：确认2003年10月1日通许县人民政府、通许县城关镇人民政府与通许县城关镇东水沃村四组及李书军所签协议书违法。
律师评析
上述两则判例的共同点都是确认行政协议，并且协议的签署时间都在2015年5月1日之前，但判决出现了截然相反的结果，笔者结合相关法律规定，将原因分析如下：
首先，2018年2月8日生效的新版《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条的含义不难看出主要包含以下两点：第一，相对人对2015年5月1日之前作出的行政行为不能请求确认无效；第二，相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以请求确认无效。为什么把2015年5月1日作为时间分界线呢？这是因为2015年5月1日生效的一版《行政诉讼法》中对于确认行政行为无效才正式在该法中规定，根据实体法中“法不溯及既往”原则，因此才会对2015年5月1日之前作出的行政行为提起确认无效诉讼的，人民法院应当不予立案。这是（2019）最高法行申9458号案例中，最高院作出驳回再审申请裁定的原因。
其次，虽然针对签订在2015年5月1日之前的行政协议提起确认行政行为无效不予立案，但是需要注意的是新版的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》生效时间是2018年2月8日，因此也有相当数量的案件的生效判决是在2018年2月8日之前作出的，那么也就无法适用第一百六十二条的规定，很多法院也并未因此就驳回起诉。上述河南省高级人民法院（2017）豫行终2494号裁定是在2017年6月28日作出的，因此无法适用一百六十二条。
综上所述，若行政协议签订在2015年5月1日之前，提起确认行政可以无效的诉请很可能会不予立案。
延伸思考
通过上述分析，对在2015年5月1日之前签订的行政协议提起确认无效之诉，人民法院很可能不予立案，立案后也有可能会驳回起诉，那么是否还有其他救济途径呢？笔者认为，此时当事人可以选择提起民事诉讼来确认合同无效，由于在民事领域中的确认无效的法律效果是”自始无效、当然无效“，那么也就不存在合同签订时间的限制。笔者通过下面一则案例来分析：
在（2020）最高法行再16号案件中，最高人民法院认为：
案涉招商协议约定广荣公司将公司注册地迁至蚌山区辖区，并确保在蚌山区依法纳税，蚌山区政府优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地等。该协议系蚌山区政府为实现公共服务目标，与广荣公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定招商协议属于民事协议，本案招商协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，广荣公司提起本案履行招商协议之诉，法院应当予以受理。一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，二审法院予以维持，适用法律错误，依法应予纠正。
鉴于此，本案与上述案件情况一样，案涉协议也是在2015年5月1日之前签订的，性质上也属于行政协议，并且协议中也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决争议，若在行政诉讼中以《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》一百六十二驳回行政相对人提起的确认行政行为无效之诉，行政相对人仍然可以选择了民事诉讼来确认协议无效，此时人民法院应当遵守当事人对诉讼类型的选择权，对本案以民事诉讼进行审理。