用地审批权下放省级政府必须要做到“管得好”

2020年3月1日，国务院下发了《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），这份仅仅1000余字的文件，引起了社会各界的强烈关注。市场反应迅速，普遍看法是土地放松管控，有利于房地产市场；专家解读为审批标准和管控措施不变，下放审批权不会导致土地管理放松管控；政府部门解释为优化层级政府事权、提高土地审批效率。
关于这次国务院用地审批权的下放具体内容解读，详见拙文《国务院改革用地审批事项对复议和行政诉讼的影响》。对这次用地审批权下放，各方普遍担心的是“放权”会变成放松管控，导致土地管理乱象。国务院对省级人民政府的总要求也是“放得下、接得住、管得好”，其中关键在于“管得好”。那么问题是，省级政府能管得好吗？
我国土地管理中审批权主要是三类，一是集体土地征收审批权，仅限于国务院和省级政府；二是农用地转为建设用地审批权，国务院审批106个城市土地规划“圈内”的农用地转为建设用地和所有永久基本农田转为建设用地，其余的农用地转用审批权由省级政府或者省级政府依法授权设区的市政府行使；三是以划拨方式供地的审批权，由市县人民政府行使。土地供应方式除划拨方式外，还有协议出让和招拍挂出让的方式。可见，即使本次国务院不下放审批权，省级政府仍然在土地管理中享有较大的审批权限。
在土地管理中，审批本身不是目的，审批仅仅是一种手段，通过审批的方式实现对土地的资源有效配置，平衡土地资源所承载的多重使命。笔者理解，土地资源主要承载四种使命，一是保证粮食安全。为保障14亿人吃饭的问题，确保中国人的饭碗端在自己的手里，必须要保护耕地。二是满足工业化城镇化建设的用地需求。作为14亿人口的大国，不可能仅仅依靠农业就实现现代化，必须通过工业化、城镇化建设才能实现现代化，工业化、城镇化都需要占用大量的建设用地。三是促进生态文明。土地是最重要的环境载体，我国土壤污染和沙漠化问题十分严重。四是保护农民利益。土地征收把农民集体所有土地和农户享有承包经营权的土地变为国家所有，农民失去了最重要的生活保障，所以必须给予农民合理的征地补偿。
不同层级政府在管理土地时，对前述几个价值目标选择顺序可能大不相同。中央政府对土地管理的基本要求是耕地不能减少，农民利益不能受损，在此基础上才是保障工业化、城镇化建设项目用地需求。党的十八大之后，中央又特别强调生态环境保护红线不能突破。省级以下政府（包括省、市、县、乡级政府，下同），在土地管理中可能优先选择保障工业化、城镇化建设项目用地需求，而将保护耕地、保护农民利益作为次优选择的价值目标，在二者一旦发生冲突时，次优选择的价值可会被忽略。
作出上述判断绝不是笔者臆测，完全可以从近些年土地管理实践中发现端倪。
一是，从近些年征地纠纷复议诉讼案件发生率来看
征地纠纷引发的行政复议、行政诉讼已经成为当前行政争议案件的一个重要类别。原国务院法制办公布的2016年全国行政复议、行政应诉案件统计数据表明，2016年全国行政复议案件按涉及领域划分，其中土地领域的20170件，占全部行政复议案件的12.23%，排名第二。2016年全国行政应诉案件按领域划分，土地领域29632件，占比17.91%，排名第一；房屋征补（拆迁）领域24213，占比14.64%，排名第二。2018年最高人民法院在公布第二批“征收拆迁典型案例”时表示，2015年、2016年、2017年，全国法院一审受理征收拆迁类诉讼分别约为29000件、31000件及39000件，占当年行政诉讼案件总量的13%、14%和17%左右。在“无讼”案例检索系统中以“征地”为关键词进行检索，显示相关判决文书共有44万字之多。土地征收涉及行政复议行政诉讼范围的，主要是省级政府征地批复纠纷、市县人民政府的补偿安置纠纷，以及没有审批权限的市、县、乡级人民政府非法批准土地征收纠纷，这其中相当一部分案件被人民法院确认为违法或者要求政府部门履行补偿责任。可见，省级及市县人民政府在集体土地征收中并没有很好的履行依法征收、合理补偿的责任，在保障农民土地权益和耕地保护方面仍有较大不足，导致土地征收成为社会矛盾集中领域。
二是，从土地案件违法查处情况和意愿来看
根据原国土资源部公布的《2017年省级国土资源主管部门立案查处、挂牌督办和公开通报违法案件情况》显示，2017年32个省级国土资源部门立案查处和挂牌督办土地违法案件总计184件，平均每个省每年直接查处加上挂牌督办的案件不到6件。笔者检索到资料显示，2017年国土资源部直接立案查处案件2件，挂牌督办的土地违法案件有两批次10件。从土地违法案件查处相关规定和违法案件发生规律来讲，应当是越低级的国土部门查处的案件数量越多，但从上述数据来看，2017年单个省级国土资源部门直接立案查处和挂牌督办的土地违法案件远低于国土资源部。同时，2017年省级国土部门立案查处和督办的案件，不排除还有一部分是国土资源部转办或者交办的案件，省级国土部门不得不查。
那是不是2017年土地违法案件数量并不多，国土资源部愿意主动作为，积极执法，而省级国土部门无案可查呢？统计数据并非如此，《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示，2017年全国国土资源系统，发现土地违法案件7.52万件，涉及土地面积2.98万公顷，同比分别增长1.6%和10.7%。立案查处违法用地案件4.81万件，涉及土地面积2.36万公顷，同比分别增长2.2%和8.9%。可见，2017年全国土地违法案件数量并不少，仍然维持在高位。更何况，上述土地违法行为有相当部分是市县政府以租代征、违法征地等情形，本应由省级国土部门去依法查处。所以，从现有数据可以得出结论，省级国土部门在查处土地违法案件上积极履行职责，主动作为的意愿和力度还有待加强。
三是，从省级以下人民政府在土地违法中的角色来看
长期以来，我国土地违法存在量大、点多、面广的基本特点。其中，除有个人、企业法律意识淡薄或者铤而走险企图获得非法占地利益外，政府原因导致违法占地的也不在少数。2011年国土资源部在通报12336国土资源违法违规线索和信访受理情况时明确表示，相当比例的违法用地是由地方政府主导、支持或者默许的。2018年公布的《自然资源部关于2017年国家土地督察工作情况的公告》显示，国家土地督察机构根据领导批办、媒体曝光、群众信访举报，对涉及侵害群众合法权益问题线索的进行实地核查，督促地方政府纠正违规征地、拖欠和挪用征地补偿安置资金、社会保障制度落实不到位等问题。2017年共受理群众来信来访2795件（次），督促地方政府发放征地补偿费19.5亿元、落实社保资金39.78亿元。可见，地方政府在违法征地或者补偿违法等方面侵害农民利益的比较常见。
土地违法案件查处方面还有比较明显的特点，就是地方政府支持的违法占地行为长期得不到查处，或者即使进入查处程序实际也不容易得到纠正。2019年8月自然资源部通报10起违法案件中，有7件属于执法负面典型案件，其中3件在自然资源部督促下才得以纠正和追责，另外4件长期没有实质进展。2019年12月自然资源部又通报31个典型违法违规案件和问题，督促地方政府贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的决策部署，遏制土地违法行为，牢牢守住耕地红线。一般来讲，个人或者企业的违法占地行为，土地执法部门通过日常巡查、卫片执法或者举报线索能够做到迅速查处。但那些长时间、大面积的违法占地行为一直没有得到查处，原因无非就是或村里、或乡里、或县里、或市里、或省里有人支持而已，土地执法部门查处面临阻力。可见省级以下政府不但不愿意查处土地违法，很多时候更是主导、支持、默许土地违法行为。
省级以下政府在土地管理中的上述心态和做法，其深层次原因当然不是官员个人素质或者法律意识的问题，而是我们行政体制层级治理和区域竞争、官员提拔考核制度使然。地方政府官员面临GDP指标、财政收入等各项政绩考核的压力，在土地管理中价值目标选择错位在所难免，土地审批中涉及耕地保护和农民利益保障的问题不是杞人忧天。
所以，在放权的同时，还必须加强对用地审批下放事项的监管。通过“双随机、一公开”等方式进行严格检查，根据各地土地管理水平综合评估结果，及时动态调整委托试点省份；加大自然资源部直接立案查处或者挂牌督办的力度，避免将违法举报线索全部转办或者交办省级国土部门，让裁判员和运动员的身份集于一身；最后要加大违法责任追究力度，对在违法批准征收、使用土地，造成耕地数量减少、农民利益被侵害的违法行为，必须严格追究相关人员的责任。通过上述措施，确保“放权”的目的能够实现，土地管理才不至于出现“一管就死，一放就乱”的现象。