梳理 · 贵阳市补充耕地指标流转相关问题

2022年1月18日，国务院出台《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号），文件在加快要素市场化配置改革和接续推进贫困地区发展方面提出：完善城乡建设用地增减挂钩节余指标省内调剂机制、开展节余指标跨省域调剂，将城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂所得收益专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴等意见。笔者以贵州省贵阳市为例，就国务院、省、市三级政府及其有关职能部门对补充耕地指标相关问题梳理如下：
1 相关概念
补充耕地指标，是指在自然资源部耕地占补平衡动态监管系统中备案的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标。
补充耕地指标统筹，是指实施《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)明确的重大建设项目，实施重大招商引资项目、工业园区建设落实耕地占补平衡存在补充耕地指标缺口，逐级负责统筹落实补充耕地指标的行为。
土地整治，是指对田、水、路、林、村等实行综合治理，对自然灾害损毁或者生产建设活动破坏的土地进行复垦，对宜农未利用土地进行开发，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的行为。
以上概念均是从不同维度对补充耕地指标活动作出的解释。
2 补充耕地指标各方责任
贵阳市国土资源局（现自然资源与规划局，下同）负责编报市级土地开发整理规划及年度计划；负责上级财政分配的资金、耕地开垦费及其他资金投资项目的入库（立项）审批、规划设计及预算审查和项目验收，对全市的项目实施进行监督、检查和指导；负责全市土地开发整理项目和新增耕地指标备案材料审核和上报。负责建立市级土地开发整理项目库及新增耕地指标库；负责全市新增耕地指标的流转管理和调剂。
各区（县、市）国土资源分局（局）负责制定本辖区土地开发整理项目实施管理制度；开展耕地后备资源调查、评价，编报本级土地开发整理规划及年度计划；建立本级土地开发整理项目库，对申请立项的项目进行初审，组织材料向上级国土资源部门申报；指导开展项目可研、规划设计及预算编制，审查项目实施方案，监督项目招投标、工程承包等活动，对项目实施进行监督管理，组织项目初验；负责耕地开垦费的收缴入库；建立本级新增耕地指标库，负责本辖区新增耕地指标管理、使用；负责本辖区土地开发整理项目和新增耕地指标备案材料上报。
各乡（镇）人民政府、县级农业、水利、农办等部门及实施自行占补的建设单位为项目申请单位。原则上项目申请单位即为项目承担单位。项目申请单位根据各级土地开发整理项目管理的相关规定、当地土地利用总体规划、土地开发整理规划和年度计划，按照有关技术规程编制土地开发可行性研究报告，向县级国土资源部门申报土地开发整理项目立项，经县级国土资源部门审查后逐级报有批准权的国土资源部门批准。
县级以上人民政府发改、财政、农业、林业、水利、环境保护等部门和乡镇人民政府按照各自职责，做好土地整治的有关工作。
各文件明确各区（县、市）国土资源分局（局）、各乡（镇）人民政府、县级农业、水利、农办等部门及实施自行占补的建设单位可以作为补充耕地指标项目承担单位。
3 补充耕地指标可采用的建设模式
充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。
4 补充耕地指标立项
项目申请单位根据各级土地开发整理项目管理的相关规定、当地土地利用总体规划、土地开发整理规划和年度计划，按照有关技术规程编制土地开发可行性研究报告，向县级国土资源部门申报土地开发整理项目立项，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门实行分级审批。土地整治项目经批准后，由县级人民政府国土资源行政主管部门逐级报省人民政府国土资源行政主管部门备案。
5 补充耕地指标验收
项目竣工后项目承担单位应当向项目所在地县级国土资源部门申请项目初验。县级国土资源部门根据项目设计要求组织县级财政、农业、水利等方面技术人员进行初验，并出具初验报告。经初验合格的项目，项目承担单位向原审批的国土资源部门申请验收。原审批的国土资源部门在接到项目承担单位的验收申请后应委托有相应资质的中介机构进行工程结算审计，同时委托本级土地整理机构按照有关规定对工程完成情况进行技术评定。通过工程结算审计和技术评定的项目，由有审批权的国土资源部门会同农业、财政等部门按有关规定进行验收。验收不合格的土地开发整理项目，由验收的国土资源部门责令项目承担单位限期整改，直至验收合格。
6 补充耕地指标入库
已完成验收的土地开发整理复垦项目，经贵州省国土资源厅备案确认新增耕地指标后，应依据资金来源渠道将确认的新增耕地指标分别划入各级新增耕地指标库。具体为：省直接投资项目获取的新增耕地指标进入省级新增耕地指标库；使用省财政分配新增建设用地土地有偿使用费实施的项目形成的新增耕地指标，按省30%、市20%、区（市、县）50%的比例分别划入省、市、区（市、县）新增耕地指标库。使用市财政资金实施的土地开发整理复垦项目形成的新增耕地指标，按市50%、区（市、县）50%的比例分别划入市、区（市、县）新增耕地指标库。建设单位自行补充耕地及使用县级或县级以下财政资金实施的土地开发整理复垦项目形成的新增耕地指标，经省、市级国土资源部门备案后划入县级新增耕地指标库进行管理。
7 补充耕地指标流转程序
贵阳市辖区内的新增耕地指标流转，由指标使用单位提出申请，经所属县级国土资源部门审核，并经指标来源地县级国土资源部门同意，双方签订流转协议后报贵阳市国土资源局批准，流转的新增耕地指标从市级新增耕地指标库中划转，并报省级新增耕地指标库备案；跨贵阳市的新增耕地指标流转，由需要新增耕地指标的业主提出申请，经所属县级国土资源部门审核，并经指标来源地县级国土资源部门及其上级国土资源部门同意，双方签订新增耕地指标流转协议，由贵阳市国土资源局提出申请报省国土资源厅批准，从省级新增耕地指标库中划转。
8 补充耕地指标盈余的使用范围
各地补充耕地指标盈余优先安排用于实施补充耕地及后续管护、耕地保护、农业农村发展、巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等方面。高标准农田建设产生的新增耕地指标，所得统筹收益全部用于高标准农田建设。
各级财政部门根据情况从新增耕地指标流转收支盈余中提取3%-5%的资金拨给土地开发整理管理机构用于土地开发整理项目库和新增耕地指标库的运行、维护；提取3%-5%用于奖励完成市级下达土地开发整理复垦及耕地占补平衡工作任务中做出贡献的先进单位和个人。对乡（镇）政府在土地开发中超额完成下达新增耕地指标补充任务对超额部分的指标，给予实施单位500元/亩的奖励；在土地整理复垦中超额完成下达新增耕地指标补充任务对超额部分的新增耕地指标，给予实施单位1000元/亩的奖励，对农业、水利、农办等项目实施单位在实施土地开发整理复垦中获得的新增耕地指标，给予实施单位500元/亩的奖励。上述奖励可用于在土地开发整理复垦工作中成绩突出的个人。
9 补充耕地指标流转范围
贵阳市人民政府可根据全市重点建设项目占补平衡的需要，对全市新增耕地指标进行调剂使用。市国土资源局对本辖区新增耕地指标的流转进行统一管理，各区（市、县）国土资源部门对本辖区新增耕地指标进行管理和使用。在生态条件允许的前提下，支持耕地后备资源相对丰富的深度贫困地区有序推进土地整治增加耕地，补充耕地指标可向省内经济相对发达地区调剂。
10 补充耕地指标流转主体
相关文件均明确各区（县、市）国土资源分局（局）、各乡（镇）人民政府、县级农业、水利、农办等部门及实施自行占补的建设单位可以作为补充耕地指标项目承担单位。但笔者查询贵州省新增耕地指标流转平台成交情况1，贵州省近期新增耕地指标转让主体均为各区（县、市）自然资源局。
11 补充耕地指标流转平台
跨市（州）流转的补充耕地指标在省级新增耕地指标流转平台公开流转；市（州）内跨县域流转的补充耕地指标鼓励在省级新增耕地指标流转平台流转，也可在市级新增耕地指标流转平台流转并在省级新增耕地指标流转平台发布流转信息。
2016年8月15日，贵州省国土厅发布公告，贵州省增减挂钩节余指标和新增耕地指标流转平台建成运行，并适时发布指标流转成交情况。
2017年1月9日，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，指出应充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式多渠道落实补充耕地任务。此后国务院、贵州省及贵阳市多次发布文件鼓励采取PPP等方式多渠道落实补充耕地任务。笔者从公开途径查询的有关文件指出各地补充耕地指标盈余优先安排用于实施补充耕地及后续管护、耕地保护、农业农村发展、巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等方面，奖励对补充耕地指标作出贡献的先进单位和个人，但笔者认为该种盈余使用方式并不适用于PPP模式下各方对盈余资金的使用要求。为发挥参建各方积极性，笔者建议以PPP模式落实补充耕地任务前，各方应提前与项目地人民政府及自然资源局了解补充耕地政策，合理分析项目政策风险。
注释
1《贵州省新增耕地指标流转平台成交情况(2022年1-5月)》，网址：http://www.guizhou.gov.cn/zwgk/zdlygk/jjgzlfz/zrzy/gdbhjdgl/202206/t20220602_74589953.html
参考资料：
1.《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（二〇二二年一月四日发布）
2.《贵阳市人民政府办公厅关于进一步加强补充耕地指标统筹管理的通知》（筑府办发〔2022〕6号）
3.《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省补充耕地指标统筹管理暂行办法的通知》（黔府办函〔2021〕89号）
4.《贵州省农业厅自然资源厅关于进一步做好高标准农田新增耕地有关工作的通知》（2020年3月29日发布）
5.《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50 号）
6.《中共贵州省委贵州省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡推进绿色发展的实施意见》（2018年01月22日发布）
7.《贵州省土地整治条例》
8.《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017年01月09日发布）
9.《关于批转市财政局市国土资源局<贵阳市新增耕地指标置换资金管理意见>的通知》（筑府办发〔2009〕45 号）
10.《贵阳市新增耕地指标管理办法（试行）》(筑府发〔2008〕87 号)
11.市国土资源局市财政局《关于进一步加强我市土地开发整理及耕地占补平衡工作的实施意见的通知》(筑府办发〔2008〕7 号)
12.《贵州省人民政府办公厅转发省国土资源厅、省财政厅关于加强和改进我省土地开发整理及耕地占补平衡工作意见的通知》(黔府办发〔2007〕101 号)
13.《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》(国发〔2022〕2号)