浅析采取欺骗手段申请临时用地审批的法律风险

某公司的高速公路项目因永久用地的报批报建工作审批流程长、用时久，为加快施工进度，在永久用地手续未解决前，拟以办理临时用地手续的方式先行使用土地（主要是控制性工程及部分桥涵工程），同期办理永久用地审批手续，即根据永久用地需求计划同时办理永久和临时用地两个手续，支付两笔费用。但是，这样的方式无法确保用地手续的合法、合规性。
临时用地的概念及特征
《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）第一大点“界定临时用地使用范围”规定，临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。
临时用地的范围包括：（一）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。（二）矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。（三）符合法律法规规定的其他需要临时使用的土地。
《广西壮族自治区土地管理条例》（2024年实施）第五十五条规定，因建设项目施工、地质勘查等需要临时使用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。
上述行政法规、省级地方性法规对临时用地的概念进行了界定。临时用地的特征为：第一，临时性，即短期内临时使用且不修建永久性建（构）筑物，使用后经过复垦恢复原状并交还土地所有权人或使用权人；第二，附属性，即与生产生活或建设工程相关联的；第三，不改变土地性质与用途，即无需办理征收与农用地转用手续的土地。
一、在临时用地审批程序中提交虚构文件获得临时用地审批可能面临的处罚。
1.拟临时占用农用地和未利用地的，适用《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》规定的以下申请程序：
向县（市）自然资源主管部门提交申请，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，向市级或者市级以上自然资源主管部门提交申请，并提交以下资料：
（1）临时用地申请书和临时使用土地合同。
临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。
（2）项目建设依据文件。
（3）临时使用农用地的，需编制并提交编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。
（4）土地权属材料、勘测定界材料、土地利用现状照片及其他必要的材料。
2.临时使用土地合同可能因某公司以虚假的意思表示与相对人实施的民事法律行为无效而被认定为无效合同。
该公司申请临时用地审批须提供临时使用土地合同，合同应当载明临时用地的地点、范围、面积与土地现状地类，土地用途和使用期限，土地复垦措施，临时使用土地的补偿费、青苗和地上附着物的补偿标准、金额、支付方式与期限，以及违约责任等内容。若该公司以永久使用土地为目的而与相对方签订临时用地土地合同，该合同可能因该公司以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效的规定而被认定为无效。
3.采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，依法应给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
某公司主要针对控制性工程及部分桥涵工程办理临时用地手续，并根据永久用地需求计划同时办理永久手续。根据前述的临时用地申请程序，该公司向设区市人民政府或有批准权的国土资源主管部门提出临时用地申请时须提供项目建设依据文件、勘测定界材料、土地利用现状照片等必要材料。该公司在提交上述文件时，当地自然资源主管部门会对项目建设依据文件进行审核，批准机构审核时可能发现该公司申请的临时用地位置与待进行项目建设用地重合，此时批准机构可能因此直接决定不批准该公司的申请。若该公司采取虚构文件的方式获得审批，根据《土地管理法》（2019年修正）第七十七条第一款：“采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；及《土地管理法实施条例》（2021年修订）第五十七条规定，“依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。”的规定，该公司可能面临被责令退还非法占用土地、恢复土地原状或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚，相关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可能会被行政处分；若构成犯罪的，还可能被依法追究刑事责任。
二、根据《土地管理法》（2019年修正）、《广西壮族自治区土地管理条例》（2024年实施）等法律、规章的规定，建设占用土地涉及农用地转建设用地的，应办理农用地转建设用地审批手续；征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批；临时用地的性质被改变的且拒不纠正的，可能面临行政处罚。
1.农用地转用手续及征收农用地、征地的审批权限及两者的先后次序。
《土地管理法》第四十四条、《广西壮族自治区土地管理条例》第二十九条、第三十条规定了农用地转建设用地的审批权限：对于永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。对于在国务院批准的国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由原批准的国土空间规划的机关或者其委托的机关批准；省级人民政府批准的国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准；设区的市级及县级人民政府批准的国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由设区的市级人民政府批准；对于在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，经自治区人民政府报国务院批准或者根据国务院授权，报自治区人民政府批准。
《土地管理法》第四十六条规定，国务院在征地批准权限为：永久基本农田；永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷；其他土地超过七十公顷。除此之外的征地审批，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
同时，《土地管理法》第四十六条还规定，应先行办理农用地转用审批后办理征地审批手续。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条对征地批准权限的规定另行办理征地审批。
2.若临时用地的性质被改变的且拒不纠正的，可能面临行政处罚。
《土地管理法》（2019修正）第七十七条第一款规定了采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，可能面临被责令退还非法占用的土地；违反土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；并可对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；甚至可能被追究刑事责任。
《土地管理法实施条例》（2021修订）第五十七条，规定了违反《土地管理法》第七十七条非法占用土地的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。若拟非法占用临时用地的土地类型包括林地、耕地、永久基本农田等农用地，不同类型农用地及其被占用的不同的土地面积，行政处罚机关依据《广西壮族自治区国土资源常用行政处罚裁量基准》得出具体的罚款额。