破解城市更新现实矛盾的法治路径探析

随着我国城镇化进入高质量发展新阶段，城市更新作为推动城市转型发展的关键路径，在实践中面临诸多亟待破解的矛盾。这些矛盾既涉及制度供给与实施需求的适配问题，也关乎多方利益的协调平衡，更直接影响城市更新的可持续性。探究城市更新矛盾的法治破解路径，对于保障城市更新行动行稳致远具有重要意义。
一、城市更新的法治要求
（一）城市更新的政策发展
2020年11月3日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》便提出推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动。2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告。2021年11月4日，《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）确认了城市更新的试点工作部署与统筹机制。2023年7月5日，《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）明确了住建领域的工作要求与底线管理。2025年5月2日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，首次以中央文件形式确立“保护第一、应保尽保、以用促保”原则。住房和城乡建设部办公厅在2025年7月17日发布《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）明确城市更新的专项规划编制与实施导则。
（二）城市更新的法律依据
在立法层面，《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城乡规划法（2019修正）》《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》为城市更新提供了法律依据。
二、城市更新的现实矛盾
城市更新覆盖既有建筑改造、老旧小区升级、历史文化保护、生态修复等多元场景，涉及政府、居民、社会资本、文化保护机构等复杂主体。然而，在实践推进中，受立法滞后、利益诉求差异等因素影响，城市更新现实矛盾逐渐凸显。
（一）立法体系碎片化与场景多元化的适配矛盾
一是立法体系碎片化。当前城市更新立法尚不能充分覆盖多元场景需求，部分更新项目面临无法可依或法律冲突的困境。二是地方政策协同性不足。地方层面虽有部分探索，但立法协同性不足的问题同样突出。三是法律适用存在模糊地带。技术标准适配性不足，针对城市生态修复中的河道治理、湿地保护，以及历史文化传承中的“修旧如旧”技术标准，现有地方立法多为原则性规定，缺乏细化的配套规则，在实践中项目实施标准不一，易引发争议。
（二）利益诉求差异与公共利益平衡的协调矛盾
城市更新涵盖既有建筑改造、老旧小区改造、完整社区建设等多类场景，不同场景下均涉及多元主体，涵盖政府、产权人、居民、社会资本、文化保护机构、生态环保组织等。在城市更新过程中多元主体追求的诉求不同，政府侧重公共利益实现与城市整体发展，产权人关注资产价值提升，居民则聚焦生活品质改善，社会资本追求合理投资回报等。各主体诉求差异显著，易引发矛盾，成为阻碍更新工作推进的关键现实问题。
（三）流程不规范与高效推进更新项目的效率矛盾
在规划环节，部分地区缺乏城市体检、专项规划、年度计划的系统性流程，更新规划与城市发展实际需求脱节。在推进老旧小区改造时，未调研居民需求盲目跟风建设文体设施导致部分设施建成后使用率极低、资源浪费。在审批环节，对于不新增建设用地的既有建筑改造、老旧小区内部设施升级项目，现行审批流程仍沿用新建项目的标准，需经过立项、规划许可、施工许可等多环节，部分跨区域项目仍需重复提交材料，增加制度性交易成本，导致审批周期过长，加剧效率矛盾。
（四）资金需求庞大与社会资本参与不足的供给矛盾
城市更新项目普遍具有投资规模大、回报周期长、公益性强的特点，从政府层面来看，地方财政压力较大，尤其是在经济欠发达地区，老旧小区改造、生态修复等公益性项目的资金主要依赖上级财政转移支付，地方配套资金难以落实，仅依靠政府财政投入难以满足资金需求。
三、城市更新的法治完善对策
（一）构建层级分明系统完备的立法体系
在国家层面，以《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》为基础，结合现有政策文件和司法实践智慧，加快制定全国性《城市更新法》，明确城市更新的内涵界定、基本原则与管理体制。针对既有建筑改造、城市基础设施升级等不同类型项目，在法律中区分“存量盘活”与“增量开发”的法律边界，例如对老厂房、老旧酒店等既有建筑的用途转换，明确规划调整、产权变更的法定程序；对基础设施改造，明确界定住建、交通、应急管理等部门的协同职责，避免监管真空。同时，结合现有司法判例中确定的审判规则，依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国文物保护法》等法律，在公共利益界定、历史文化保护标准等方面作出衔接性规定，解决实践中法律适用冲突。
地方层面以全国层面《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》为总纲，结合城乡规划法、土地管理法等法律，结合区域特色推进专项立法。推动各地分类制定专项条例，注意填补细分领域空白，对历史建筑消防、老旧厂房用途转换等专项配套法规。
完善技术标准，建立城市更新的质量与安全法律防线。制定城市更新专项技术标准，推动标准与法规衔接，区分历史保护、危房治理、功能转换等不同类型项目，建立差异化的技术审查体系，明确专家论证的程序、标准和责任划分，将论证意见纳入法定审批依据。
（二）构建覆盖城市更新全流程的法律机制
城市更新实施流程涵盖规划、审批、建设、管护等环节，需通过法律制度规范各环节操作，提升项目推进效率与质量。简化审批流程，推行“一站式”审批服务，对城市更新项目实行规划、建设、消防等多部门联合审查，明确审批时限和责任主体，降低制度性交易成本。
（三）强化多元主体权益的法律保障制度
城市更新涉及政府、居民、社会资本、文化保护机构等多元主体，需通过法律制度明确各主体权利义务，平衡公共利益与个体权益。
对居民权益保障，应聚焦老旧小区改造、完整社区建设等场景，将公众参与法定化。对社会资本权益，需通过法律明确准入、退出与收益保障机制。对文化与生态权益，需通过法律强化特殊保护。构建全链条参与制度，完善基层治理规则。借鉴江西省吉安市“调查、设计、实施、验收”全流程参与模式，在法规中明确群众的方案比选权、过程监督权、效果评议权，要求改造方案需经线上线下征求意见，验收满意率低于95%不得通过，确保停车增补、管线整治等民生工程响应群众诉求。
立法明确公众参与的法定程序，将参与环节前置到项目立项、规划编制阶段，赋予利益相关居民知情权、表达权和决策权，区分核心利益相关者与普通公众的参与权限，提升参与效率。
四、结语
城市更新中存在的现实矛盾，反映了城市治理体系和治理能力现代化建设过程中的深层次问题。破解这些矛盾，不能仅依靠临时性的政策调整或个案式的突破，而必须诉诸于系统、稳定、权威的法治建设。通过构建完善的立法体系、规范的实施机制、公平的利益平衡制度以及有效的配套保障措施，才能为城市更新这一长期行动提供坚实的法治支撑。法治不仅是对既有矛盾的回应，更是对未来发展的引领。在法治保障下，城市更新必将更好地实现提升城市品质、改善人居环境、促进可持续发展的多重目标。