施工过程中进度款确认单与过程结算资料的效力界定——以已完工程量司法认定为核心

在建设工程施工合同履行全流程中，进度款确认单与过程结算资料是衔接施工进度、价款支付与工程量固化的核心书面凭证，却因实务中存在的概念混同、约定模糊、证据瑕疵等问题，成为引发工程量争议与工程款纠纷的高发点。本文以概念厘清为逻辑起点，结合《中华人民共和国民法典》、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25 号）、《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）、财政部与住房和城乡建设部联合发布的《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183 号）等权威规范，结合典型裁判案例，从法理逻辑、证据规则、实务操作三维度，为发承包双方界定工程量、防范结算风险提供专业支撑。
一、核心概念的厘清
厘清进度款确认单与过程结算资料的法定内涵、核心属性与功能定位，是判断其能否作为已完工程量依据的逻辑前提。二者并非同类文件，在法律性质、签署目的、内容构成、效力层级上存在本质差异，绝非“名称不同、效力相同”的简单替代关系。
（一）进度款确认单：阶段性付款凭证，非终局结算文件
法定定义：进度款确认单是承包人按合同约定周期（按月、按形象进度）报送当期已完工程量，经发包人、监理单位审核、核对后签署的专门用于申请与支付工程进度款的阶段性书面凭证，核心服务于工程价款的阶段性支付，不涉及对工程量的终局性确认。
核心属性：过程性、付款性、暂估性。其形成于施工动态推进过程中，仅针对当期已完工序进行粗略核对，未覆盖设计变更、现场签证、索赔、价款调整等完整结算要素，本质是“付款依据”而非“结算依据”。
签署目的：核定当期应付进度款金额，保障施工资金流转，不产生终局性工程量确认的法律效果。依据《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）通用条款12.4.4条，发包人签发进度款支付证书，不表明发包人已同意、批准或接受了承包人完成的相应部分的工作，进一步明确其非终局确认属性。
（二）过程结算资料：分段终局结算文件，法定竣工结算组成部分
法定定义：依据GB/T50500-2024《建设工程工程量清单计价标准》，过程结算是发承包双方在合同约定的结算节点上，对已完工程的工程量、工程价款、设计变更、现场签证、索赔、价款调整等事项全面核对、共同确认形成的完整结算文件。财建〔2022〕183 号文进一步明确，经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。
核心属性：结算性、分段终局性、完整性。其形成于固定结算节点，覆盖当期已完工程的全部结算要素，是双方对分段施工成果的实质性合意，具备法定结算文件的核心特征。
签署目的：固定分段已完工程量与价款，直接支撑竣工结算，从源头破解“竣工久拖不结”的行业痛点。
（三）两类文件对比表

二、两类文件效力认定的法律规范体系
两类文件的效力边界，均有明确的法律、司法解释、国家标准与部门政策支撑。
（一）上位法依据：《民法典》合同编
第七百八十八条：建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同，明确“工程建设”与“价款支付”是合同核心义务，过程结算属于“价款结算”的法定环节，进度款支付属于 “价款履行”的阶段性行为，二者法律定位不同。
第七百九十五条：施工合同的内容一般包括工程范围、建设工期、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期等条款。将拨款（进度款） 与结算并列规定，明确二者是相互独立的合同内容，效力规则不可混同。
第五条、第七条：确立自愿原则（意思自治） 与诚信原则，为 “进度款确认单效力依约定”“过程结算资料不得随意反悔”提供上位法支撑。
（二）司法解释依据：《建工解释（一）》（法释〔2020〕25 号）
第十九条：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。该条文是进度款确认单效力认定的核心依据—— 若合同明确约定“进度款确认单仅作为付款参考，最终工程量以竣工结算/审计为准”，则该约定合法有效，优先适用，否定进度款确认单的终局效力。
第二十条：当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。该条文是过程结算资料效力认定的核心依据——过程结算资料属于施工过程中形成的完整书面结算文件，依法优先作为工程量认定依据。
（三）国家标准依据：《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）
该标准明确了过程结算的法定定义：发承包双方在结算节点上，对已完工程价款的计算、调整、确认和支付活动；同时刚性规定过程结算资料可作为竣工结算的依据，当事人另有约定的除外，以国家标准形式确立过程结算资料的法定结算效力，区别于进度款确认单的暂估属性。
（四）部门政策依据：财建〔2022〕183号文
财政部、住房和城乡建设部联合发文明确：经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核；同时区分“进度款支付”与“过程结算”，强调进度款支付比例不低于已完工程价款的80%，但进度款仅为阶段性付款，与过程结算的结算属性严格区分。
三、司法裁判实证分析与裁判规则提炼
（一）案例一：过程结算资料 —— 原则上直接作为已完工程量依据
案例来源：最高人民法院（2020）最高法民终905号民事判决书
基本案情：中铁建设集团有限公司（承包人）与锦州新基业房屋开发有限公司（发包人）签订《建设工程施工合同》，约定按月办理过程结算，承包人提交工程量报告后，监理单位审核、发包人签章确认，文件载明“本期已完工程量属实，作为过程结算依据”。施工期间，发包人签署多份过程结算资料并按此支付进度款。工程竣工后，发包人以“过程结算仅为付款参考，最终工程量应以竣工审计为准”为由，拒绝认可部分已完工程量，拒付剩余工程款。承包人诉至法院，主张以过程结算资料认定工程量。
裁判结果：最高人民法院判决发包人支付剩余工程款，认定案涉过程结算资料可直接作为已完工程量的依据。
裁判逻辑：案涉文件为过程结算资料，而非进度款确认单，经发承包双方、监理单位三方签章，内容涵盖工程量、价款、变更等完整结算要素，符合 GB/T50500-2024 规定的过程结算法定要件；
法律适用：依据《建工解释（一）》第二十条，施工过程中形成的完整结算文件，优先作为工程量认定依据；
诚信原则约束：发包人在施工过程中已对过程结算资料签章确认并实际履行付款义务，事后无相反证据推翻，违背禁反言原则与诚实信用原则，法院不予支持；
制度价值保障：过程结算的核心目的是分段固定工程量、破解结算难，否定其效力将背离政策与司法导向。
（二）案例二：进度款确认单——约定排除效力，不能作为终局工程量依据
案例来源：贵州省高级人民法院（2024）黔民终157号民事判决书
基本案情：上海某工程公司、湖南某装饰公司（联合承包人）与六盘水某建设投资公司（发包人）签订《建设工程施工合同》，承接城市规划展览馆布展项目。合同明确约定：案涉工程采用跟踪审计模式，施工过程中形成的进度审核报告（进度款确认单）仅作为当期工程进度款支付的依据，不作为工程最终结算依据；最终工程量以竣工结算审计报告为准。施工期间，发承包双方签署10余份进度款确认单，发包人按此足额支付进度款。竣工后，因送审资料瑕疵无法出具审计报告，承包人主张以进度款确认单作为最终工程量依据，发包人拒绝并申请司法鉴定。
裁判结果：一审、二审法院均认定案涉进度款确认单仅能作为进度款支付依据，不能作为最终已完工程量依据，以司法鉴定意见作为工程量认定依据，驳回承包人核心诉请。
裁判逻辑：意思自治优先，合同对进度款确认单的效力作出明确、排他性限制，该约定系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，司法不得随意突破；
文件性质区分：案涉文件为进度款确认单，仅服务于阶段性付款，未包含完整结算要素，不具备终局结算属性；
实务合理性：进度款确认单形成于施工过程中，受隐蔽工程、工序调整、暂估核算等限制，无法等同于竣工后的全面核算，否定其终局效力符合客观事实；
诚信原则适用：承包人作为专业商事主体，签约时明知效力限制，仍签署文件并领取进度款，竣工后主张突破约定，违背诚实信用原则。
（三）类案裁判规则提炼
结合类案裁判观点，法院认定两类文件效力的三大核心规则：
先定类型，再定效力：先区分文件是进度款确认单还是过程结算资料，再适用不同规则；
过程结算资料：签章合法、内容完整、无相反约定，直接作为工程量依据（三要素）；
进度款确认单：合同明确排除效力、工程量与实际不符、签字无授权，不能作为终局依据（三情形排除）。
四、深层法理剖析：效力差异的底层逻辑
两类文件效力的本质差异，源于意思自治边界、证据效力层级、制度立法目的、诚信原则约束四大法理维度的不同，是司法平衡公平与效率、尊重合意与保障交易秩序的集中体现。
（一）意思自治原则：效力的核心边界
《民法典》第五条确立自愿原则，当事人可依法约定合同条款的效力范围。
过程结算资料：法律与国家标准赋予其法定结算效力，当事人仅可通过明确书面约定排除其效力，无约定则法定优先；
进度款确认单：天生为付款凭证，当事人可自由约定其效力，约定排除终局效力是行业常态，司法充分尊重该合意。
（二）诚实信用与禁反言规则：效力的刚性约束
诚实信用是民法帝王条款，禁反言是其核心延伸。
过程结算资料经双方签章确认，构成终局性合意，当事人无正当理由不得反悔，否则构成违约；
进度款确认单若明确标注“仅用于付款”，当事人事后主张其为结算依据，违背禁反言规则，法院不予支持。
（三）证据法视角：书证的证明力层级
民事诉讼中，书证的证明力取决于文件性质、内容完整性、签署目的：
过程结算资料：属于直接证据、完整证据，可直接证明已完工程量，证明力最高；
进度款确认单：属于间接证据、暂估证据，仅能证明当期付款金额，不能直接证明终局工程量，证明力受限。
（四）过程结算制度的立法目的：公平与效率的平衡
国家推行过程结算制度，核心目的是破解竣工结算难、防范工程款拖欠、保障农民工权益。赋予过程结算资料法定结算效力，是实现该目的的制度保障；而进度款确认单仅服务于资金流转，无需赋予终局效力，避免因暂估数据影响最终结算公平。
（五）阶段性文件与终局性文件的法理区分
建设工程履行具有阶段性特征：
阶段性文件（进度款确认单）：服务于过程履行，效力仅限于当期，不溯及最终结果；
终局性文件（过程结算资料、竣工结算书）：服务于权利固化，效力及于最终结算，具备法律上的确定力。
五、效力争议的成因与实务风险
实务中两类文件的效力争议，并非法律模糊导致，而是源于概念混同、约定缺失、证据瑕疵、操作不规范四大核心成因，对应形成多重实务风险。
（一）核心成因
概念混同：将进度款确认单等同于过程结算资料，错误主张进度款凭证具备法定结算效力；
约定模糊：合同未区分两类文件的用途与效力，未明确过程结算的结算属性、进度款确认单的付款属性；
证据瑕疵：过程结算资料缺失变更、签证、索赔等附件，进度款确认单无工程量计算书、监理审核记录；
签章不规范：无权代理人签字、未加盖公章，导致文件效力瑕疵。
（二）实务风险
承包人风险：误将进度款确认单作为结算依据，竣工后被发包人否定，工程量无法固化；
发包人风险：草率签署过程结算资料，事后无法推翻，承担超额付款责任；
司法风险：证据链条不完整，法院无法认定工程量，被迫启动司法鉴定，增加诉讼成本与时间成本。
六、实务合规建议
为从源头避免效力争议，发承包双方应遵循区分文件、明确约定、规范签署、固化证据的操作原则，具体如下：
（一）合同条款明确区分两类文件效力
1.明确约定过程结算资料：“经双方签章确认的过程结算资料，作为竣工结算的组成部分，竣工后不再重复审核”；
2.明确约定进度款确认单：“进度款确认单仅作为当期进度款支付依据，不构成对已完工程量的终局确认，最终工程量以竣工结算为准”。
（二）过程结算资料签署规范
1.按合同约定节点办理，包含工程量、价款、变更、签证、索赔等全套资料；
2.发承包双方、监理单位三方签章，加盖公章，由法定代表人或授权委托人签字；
3.明确标注 “过程结算文件，作为竣工结算依据”。
（三）进度款确认单签署规范
1.明确标注 “本确认单仅用于支付当期进度款，不作最终工程量确认”；
2.仅核对当期已完工序，不涉及变更、索赔等结算事项；
3.留存工程量计算书、现场照片、监理审核意见等辅助证据。
（四）证据固化与留存
1.过程结算资料单独归档，作为竣工结算核心证据；
2.进度款确认单与付款凭证对应留存，仅作为付款依据；
3.避免 “走过场” 式签字，签署前完成工程量核实。
七、结论
施工过程中形成的进度款确认单与过程结算资料，能否作为已完工程量的依据，核心不在于文件名称，而在于法定概念、合同约定与证据完整性，最终可归纳为如下规则：
第一，过程结算资料：依据《民法典》《建工解释（一）》、GB/T50500-2024 及财建〔2022〕183 号文，在无相反约定时，依法可直接作为已完成工程量与竣工结算的依据，具备法定优先效力与终局确认属性。
第二，进度款确认单：仅为阶段性付款凭证，不具备法定结算属性，未必能作为最终已完工程量依据；其效力完全依赖合同约定，若合同明确排除终局效力，或存在工程量不符、签章瑕疵等情形，法院不予认可其作为终局工程量依据。
第三，司法裁判核心逻辑：先区分文件类型，再认定效力—— 过程结算资料遵循 “法定认可、例外排除”，进度款确认单遵循 “约定优先、法定补充”，始终以意思自治、诚实信用、证据规则为裁判基石。
建设工程工程量确认是发承包双方的核心利益交汇点，唯有严格区分两类文件的概念边界、效力规则与操作规范，在合同中明确约定、在施工中规范签署、在结算中固化证据，才能从源头化解争议，保障交易公平与行业秩序