习近平法治思想引领下基层法院入驻综治中心的实践探索与优化路径——基于S市F区的实证研究

党的二十届三中全会指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。2024年11月,中央政法委会同最高人民法院等11家单位联合印发《关于加强社会治安综合治理中心规范化建设的意见》。2025年2月，最高人民法院印发《关于人民法院参与社会治安综合治理中心运行工作的指导意见》，意见指出“人民法院要在法定职能范围内参与本地综治中心运行工作，切实扛起维护社会公平正义‘最后一道防线’的职责使命”。紧接着3月，中央政法委在厦门召开现场推进会，会议提出综治中心建设的“五有”目标和“五个规范化”要求，这标志着综治中心建设从探索试点迈向整体提升新阶段。当前基层法院参与综治中心规范化建设面临一些问题，如何进行路径优化，值得进行探讨。
一、习近平法治思想对基层司法治理的引领与革新
（一）基层司法治理的法治底座
1.以人民为中心：共建共治共享格局的构建
全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。在基层治理中，以人民为中心的理念推动构建共建共治共享格局，整合多方资源，形成治理合力，实现社会和谐稳定。综治中心是由政法委统筹指导,整合多种社会治理资源，吸附和化解基层各类矛盾纠纷的重要平台。基层法院入驻综治中心，正是为了更好地满足人民群众对公平正义的需求，通过多元解纷机制，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
2.坚持党的领导：政策推动与制度保障
党的领导是推进全面依法治国的根本保证。在基层治理中，坚持党的领导，通过政策推动和制度保障，为基层法院入驻综治中心提供了坚实基础。中央政策文件的出台明确了综治中心在社会治理中的枢纽地位，为基层法院的角色转型提供了制度依据和政策支持，确保了司法与治理协同的正确方向。
3.推进政府数字化转型：数字赋能
2022年4月，习近平总书记在中央深改委会议上提出加强数字政府建设要求。在基层治理中，信息技术的应用为司法与治理协同提供了技术支撑。综治中心利用信息系统实现上下级联络、信息报送和指挥，提高快速反应能力；法院系统推进数字法院建设，在线审判模式和人工智能辅助司法系统的应用，打破了时间和空间限制，实现了司法服务的“线上+线下”双轨驱动，提升了基层治理效能。
（二）基层法院入驻综治中心的角色转型
1.解纷参与者：从被动到主动
发展早期的综治中心与法院协同机制并不完善。例如2004年，全国首个乡镇级综合中心于浙江杭州余杭乔司街道建成，当时该中心入驻综治办、联调室、司法所等7个部门，尚未与属地法院建立互动机制。2010年，浙江绍兴诸暨枫桥镇探索建立乡镇 (街道) 综治工作中心，中心内设综治办、信访办、司法所等7个办事机构，未明确将属地法院作为入驻办事机构。而现阶段，基层法院是综治中心解纷的参与者之一，例如浙江从2019年在全省范围内推广建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心，其中安吉县矛调中心就整合了包括法院在内的18个部门，习近平总书记考察调研时指出这一做法值得推广。实践中，法院与综治中心的协同模式可分为三类（见表1）。
表1 基层法院入驻综治中心的不同模式

2.规则供给者：从个案裁判到类案指引
法院主要以“解决个案矛盾”为核心目标，通过“一案一判”实现个案正义，但这种办案模式难免存在“就案办案”的局限。然而，基层人民法院面临“诉讼社会”的剧烈冲击，也担负着“案结事了”的维稳任务，要适当强化综治办案模式，“立足本职，跨前一步”。随着办案理念更新，法院更注重在个案裁判中提炼规则，如人民法院案例库和多元解纷案例库的建设，通过发布典型案例、开展巡回审判、进行普法教育等方式，主动为社会治理提供“规则供给”，向着“审理一案，治理一片”转变。
3.治理协同者：从单一治理到多元共治
传统意义上，法院以个案裁判为核心职能，随着经济社会发展，社会治理现代化需要法院主动突破“坐堂问案”的传统模式，主动和其他社会治理主体联动，实现从“被动收案”向“主动治理”转型。如2016年出台的《最高院人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》就指出人民法院可以依托社会治安综合治理平台，建立矛盾纠纷排查化解对接机制，建立联席会议制度，形成相应纠纷解决机制。
（三）基层司法实践的预期分析
1.效率：缓解“案多人少”矛盾
法院嵌入协同治理体系后，通过优化配置司法资源、简化流程，显著降低纠纷解决成本。据统计，2025年2月S市F区法院实现全面入驻全区街镇综治中以来，2025年全年该法院分流至各街镇综治中心案件4458件，成功化解648件，有效缓解了“案多人少”的矛盾。

图1 F区法院与各街镇综治中心案件分流机制
2.效果：提升解纷质效与当事人满意度
多元解纷机制和前端治理措施的综合运用，建立从村居到区级的三级解纷网络，使纠纷解决的质量和效果得到显著提升。通过联动调解、司法确认等多元解纷方式，纠纷化解效率明显提高，当事人对解纷结果的认可度持续增强。

图2 F区法院三级解纷网络构建
3.秩序：促进基层社会矛盾源头化解与长效稳定
通过定期开展法治宣传、提供法律咨询等活动，增强群众的法治意识，促进大量潜在矛盾在萌芽状态得以化解。在 F 区，万人成讼率与街镇平安建设考核挂钩，通过法院与社区、派出所等多部门的协同努力，万人成讼率较去年同期下降20%，实现了基层社会的长效稳定。
表2 F区法院诉源治理工作考核办法节选

二、基层法院入驻综治中心的实践困境
（一）司法行政职能的定位冲突
1.司法权边界模糊
F区法院以“一站一窗口+各庭室自选动作”模式入驻各街镇综治中心，入驻嵌入了立案、审判、执行等环节，先行调解、立案登记，审判程序、执行督促层层衔接，形成司法工作闭环。法院窗口设置于综治中心末端，旨在贯彻“非诉挺前、诉讼断后”的分流原则。然而在实际运行过程中，存在实质介入纠纷前端化解，导致司法权能前移，与非诉优先原则形成冲突的现象。以审核司法确认案件为例，司法确认案件属于非诉程序，为防范虚假诉讼风险并确保裁判质量，指导法官不会仅对该类案件进行形式审查，而是会对于案件事实、证据展开实质性审查，在审前向调解员提供密切指导或者全程参与调解过程，在一定程度上，这与将司法作为最终保障手段相悖。该现象反应出在追求纠纷实质化解目标导向下，司法权与自治性非诉机制功能边界模糊的问题。
2.人力资源双重不足
F区法院入驻街镇综治中心的人员配置上，包括院内专家型法官及审判业务部门人员，并在各街镇综治中心均设立了法院对接联络人，但实际中仍面临人力资源配置矛盾。从法院角度看，基层法院本身存在“案多人少”的结构性矛盾，司法资源处于高度紧张状态，尽管F区法院通过轮驻、随驻模式向中心派驻法官或法官助理提供专业指导，但此种模式本质上是在既有审判负荷基础上进行的资源再分配，有时难免分身乏术。从街镇角度出发，尽管综治中心发挥平台统筹作用，但其纠纷受理与后续处理仍需要人民调解力量的支撑，但当前专职调解员队伍存在明显缺口，司法局调配的调解员或者调解组织多为兼职人员，专业性与稳定性不足。
（二）协调机制的运行不畅
1.数据流转有待完善
在案件分流机制上，F区法院网上立案通过相应信息化平台流转至综治中心。在具体流转路径上，线上案件需要借助区司法局现有平台系统进行中转以推送至街镇，且线上委托案件信息未实际进入街镇综治中心自有平台，导致街镇综治中心无法实时掌握案件动态，有效发挥统筹、跟踪、督办作用，与初始工作设想尚存在差距。
2.部门协同尚存壁垒
F区各街镇综治中心依据自身实际情况实现了如法院、信访、城建等部门的集中办公，但是在跨部门联动上存在一定协同壁垒。一方面派驻部门采取入驻模式不一，人员不固定，派员对于本部门事项熟悉而对于跨部门协作事项不甚了解；另一方面人员协同机制有待完善，跨部门联动较为依赖部门领导协调。此外，入驻各部门间亦存在信息壁垒，系统分散不兼容会导致部分事项需人工多平台重复录入数据，影响资源有效配置。
3.群众认知仍有偏差
F区法院入驻区各街镇综治中心以来，为做好解纷引导工作，已于诉讼服务中心导诉专区配备引导员，负责疏导诉前纠纷至综治中心、公证调解、市场化调解组织等，并于线上媒体定期推送综治中心入驻相关新闻动态以扩大影响力。但是从观念角度，部分群众对于对综治中心职能与业务办理流程仍处于茫然无知状态，对于综治中心解纷能力不够信任，进而导致过度依赖法院诉讼途径，忽视调解，甚至要求直接走诉讼程序，影响预期效果。此外，F区法院曾就综治中心召开与区律师群体的交流座谈会，会上部分律师反映对于综治中心解纷流程在密切关注和学习适应中，希望尝试建立律师参与综治中心多元解纷的途径。
（三）考核激励的脱节
1.法官绩效考核脱节
依据2025年S市《基层法院考核实施细则》，“巡回审判在各街镇全覆盖”和“诉讼服务在综治中心全覆盖”是F区法院重点工作考核指标之一，这些指标与法院参与综治中心解纷工作息息相关。尽管F区法院已依据上述考核项目制定部门考核标准，但目前对于法官、法官助理仍以“结案数”为核心评价指标，参与综治中心的调解、司法确认、巡回审判、普法宣传等工作尚未建立明确折抵标准，这部分工作量尚未计入绩效考核，不利于激发干警持续参与动力。如参与巡回审判需要耗费更多时间成本，若考核不能体现工作量差异，反而因占用较多工作而影响其他案件的结案数量，不利于形成正向激励。
表3 F区法院《绩效考核管理办法》个人浮动考核部分

2.属地考核指标悬浮
F区法院研发了“万人成讼率综合监管服务平台”，以地区常住人口和登记在册流动人口加市场经营主体，每一万人中一审民商事案件的占比，以此反映F区社会矛盾的激烈程度和社会治理的效果。该指标已纳入F区地方街镇平安建设考核体系。尽管该数据能够在一定程度上反映出各街镇综治中心的解纷效果，但尚无更合适的数据考核标准能够体现各街镇综治中心自收或者由法院分流的矛盾纠纷，缺乏对分流案件最终化解效果的闭环评价。

图3 万人成讼率综合监管服务平台功能
三、运行实践与习近平法治思想契合度的检视
（一）制度供给的规范缺位
1.权责边界模糊
习近平法治思想中“法定职责必须为、法无授权不可为”的理念是法治政府的核心原则之一，然而法院入驻综治中心因缺乏明确的权责清单，容易陷入“既当裁判员又当运动员”的困境，这与法治政府、责任政府建设要求存在差距。突出表现为法院参与中心解纷的边界暧昧不清。如司法确认审核上，不同地区法院对于调解协议审查标准存在显著差异，有的法院以形式审查为主、实体审查为辅，有的法院则过度介入实体审查，背离司法确认的效率价值。
2.协同治理不足
习近平法治思想强调“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，要求在法治轨道上推进各项工作，确保治理的系统性、整体性和协同性。当前法院入驻综治中心的协同实践存在明显的碎片化倾向，主要体现在缺乏常态化、标准化的跨部门协作机制上。这种碎片化状态与习近平法治思想的精细化协同规则存在明显偏差。尽管各部门依托综治中心平台实现了物理上的聚合，但跨部门间的联动仍然依赖于“一事一议”的临时协调模式。这种临时性协作方式容易导致案件分流、矛盾调处、责任承担等环节的边界模糊不清，无法形成有效的协同效应。因此，需要建立健全常态化、标准化的跨部门协作机制，明确各部门的职责和权限。
3.考核体系割裂
现行考核指标未充分考虑跨部门协同问题，司法与行政考核存在割裂，这与这习近平法治思想中的“系统观念”不相符。在法院系统内部，法官个人绩效并未与综治解纷贡献直接挂钩，参与综治中心调解对个人考核无实质影响，打击干警参与积极性；另一方面，在属地上尚无相应考核或者激励内容，反而可能会更关注信访维稳等指标数据。这种考核上的割裂可能会导致属地法院为完成分流指标积极推动工作，而属地却缺乏配合动力。这种将基层治理的各环节割裂考评而忽视立法、司法、执法、守法环节的系统性联系的做法，易导致基层实践偏离“法治共同体”的建设目标。
（二）组织场域的结构性约束
1.条块分割惯性
习近平法治思想指出要在法治轨道上推进国家治理现代化，并将国家治理体系定义为是在党领导下的一整套紧密相连、相互协调的国家制度。然而由于行政组织“条”和“块”的治理逻辑、运行方向及身份差异，职能部门专业化取向同层级治理整体性间存在不协调现象，导致在治理实践中出现增加成本、分散资源、诱发内耗等弊端。具体而言，司法系统具有垂直管理的特点，而地方治理则采取属地管理，这种条块分割导致了协调成本的增加。法院与综治中心、综治中心各入驻部门间在职能、目标和运作方式上存在差异，导致在资源分配、信息共享和决策执行上难以形成合力。
2.资源适配刚性
习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上明确指出：“要继续推动资源、服务、管理向基层下沉”。这一指示为基层治理指明了方向，强调了资源适配的重要性。然而，在实际操作中，基层法院入驻综治中心时仍面临着资源支持的挑战。当前，基层法院在编制、经费和专业人才方面的配置往往难以满足协同需求。如法院编制较为固定，派驻综治中心的团队规模有限，依据综治中心案件量灵活调配人员较为困难。这些资源适配的刚性问题，从长远角度将制约法院在综治中心中的职能发挥。因此，必须从制度层面加以解决，确保基层法院能够获得足够的资源支持，以更好地服务基层治理。
3.技术适配滞后
基层法院入驻综治中心还面临技术适配滞后的问题。平台的兼容性差和数据安全顾虑阻碍了法院与综治中心、各入驻部门间在技术层面的深度融合。实践中，综治中心建设前，各职能部门通常已经自行开发了适用于该部门的信息化平台及手机端办公软件，甚至已经十分成熟并广泛运用，造成整合各部门系统存在重重困难。具体而言，法院系统多采用省、市统一建设部署模式，而综治中心则依托地方政务云平台建设，两者存在很多差异。同时，一些综治中心也存在信息化设备陈旧、匮乏，信息系统平台功能不完善、数据更新不及时等硬件问题。此外，部门间在数据交互上亦缺乏统一的脱敏标准与使用边界，由此产生数据安全隐患。
（三）权利属性的内在冲突
1.司法谦抑性与治理能动性的矛盾
习近平法治思想强调权力的制衡与协调，以确保国家治理体系的平衡运行。综治中心的出现是“集成治理”模式的代表之一，集成治理模式是指通过将科层体系内治理议题和目标诉求相似且职能配合的部门从原有的科层体系中剥离，以形成一个新的“治理集群”的社会治理模式。通过这一模式，传统科层体制的不足得到了补充，然而法院参与综治中心解纷的过程中面临着司法谦抑性与治理能动性的冲突。司法权以“不告不理”为核心原则，原则上法院需待纠纷进入诉讼程序后再介入，这种谦抑性能够维护司法权威。然而，参与综治中心则要求主动进行干预，从源头进行防控。在参与基层社会治理的过程中，法院若过度主动，则可能弱化裁判的中立性，优先消耗司法资源；若完全被动，又可能导致实质性解纷效果不佳，无法满足参与社会治理格局的需求，因此需要明确职能边界。
2.程序正义与解纷效率的价值冲突
习近平法治思想注重程序正义与效率的平衡，既要保障公民的合法权益，又要提高社会治理的效率。诉讼程序以严谨的举证、质证及辩论规则保障正义，但可能伴随较高的时间与经济成本；非诉讼解纷机制则强调效率优先，却可能在程序规范性上有所妥协。如在综治中心调解过程中，调解组织可能为快速结案，未充分保障当事人陈述意见的权利，虽最终能够达成调解协议，却会引发后续诉讼等问题；而法院若过度严格审查调解协议效力，又可能延长纠纷解决周期，无法体现非诉程序原本的成本优势。
3.中立裁判与行政干预的角色错位
习近平法治思想明确要求司法机关保持中立，以维护司法的公信力。综治中心的解纷模式改变了以往法院主导的解纷传统，转向以党政为主导，多元化解与基层治理结合的解纷模式。法院作为司法机关，需保持对行政权力的中立性；而综治中心的运行则具有较强的行政属性。因两者在解纷体系中的价值取向、运行逻辑存在差异，法院深度参与综治中心协同解纷时，若缺乏清晰的权责边界，容易引发角色错位风险。如在处理涉稳纠纷时，行政部门角度出发更倾向于“案结事了”的结果导向，可能会要求法院在指导调解等参与过程中兼顾政策考量，而司法裁判需严守法律底线，若缺乏协调机制，容易导致法院被贴上“行政化”标签。这种角色错位可能会给司法公信力带来负面影响。
四、习近平法治思想驱动的路径探索
（一）制度设计：明晰权责与规范流程
1.明确司法职能边界
习近平总书记曾指出“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治。法院是社会正义的最后一道防线，但不是唯一的防线，更不是最经济的防线。过度依赖司法裁判，不但会加剧司法资源供给矛盾，而且不利于社会提升自我治理修复能力，因此要依靠党委统筹，明确权责清单，构建党政主导的的漏斗式解纷架构，最宽漏斗口是村社自主协商，中层是综治中心专业调解，最窄端才是司法诉讼，通过逐层过滤实现“司法减负”与“社会增能”的辩证统一。

图4 漏斗式解纷架构
2.构建三层过滤解纷流程
综治中心的优势在于整合不同部门的工作与信息平台,通过实现公共服务与管理资源的优化配置和信息共享，提供“组团式服务”。一项纠纷既可能是法院角度的“诉源”，也可能是公安角度的“警源”,信访部门角度的“访源”，地方职能部门可以通过与法院协调合作，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。因此具体而言：应确保纠纷优先通过人民调解、行业调解等非诉方式化解，化解不了，法院再介入；综治中心受理的调解未成的矛盾纠纷，应详细载明被告联系方式、送达情况、无争议事实、争议事实、争议焦点、调解建议以及遇到的主要问题等，避免后续重复调查，减轻后续司法审理的压力，以实现诉调对接“程序精简、过程扎实”的解纷目标；最后，对于法律关系明确、事实清楚的简易案件，依托综治中心内设的巡回审判站快审快结，提升解纷效率，对于案情复杂、争议较大的案件，则流转至法院本部进行精细化审理，确保裁判质量，从而实现司法资源高效配置。

图5 三层过滤解纷流程图
3.实现智能分流与在线确认
依托人工智能与大数据技术，构建法院与综治中心间的智能分流系统。通过案件要素提取与类型识别算法，自动匹配调解资源，实现纠纷和属地综治中心、纠纷和合适调解组织的精准对接。完善在线司法确认环节，实现全流程数字化升级，使得当事人可通过平台上传调解协议、身份证明等材料，系统自动校验基础材料的完整性后，推送给具体指导法官进行线上审核，以提高司法确认效率。
（二）机制创新：优化协同与资源整合
1.推行弹性入驻机制
为了更有效地应对不同类型的矛盾纠纷，建议依据综治中心所在地的时空特点和矛盾纠纷特性，构建“常驻+轮驻+随驻”的动态入驻模式。为了确保入驻模式高效运作，法院与综治中心需在组织架构、职责分工、人员管理以及监督考核等方面进行细致的规划和明确。通过动态调整入驻部门，可以更灵活地应对不同时间段和行业的特定需求。
表4 三种入驻模式的优点及适用场景

2.建设多元化调解队伍
一是发展市场化调解。市场化调解组织具有专业性和灵活性，能够弥补法院司法资源的不足，可以探索建立以政府支持为主的经费保障机制，培育该类组织的成长；二是规范律师参与渠道。可以参考法院诉讼服务中心、基层司法所等设立律师值班岗的举措，探索在综治中心设立律师调解值班窗口，建立律师轮值制度，同时在考核与评优体系中强化政策倾斜，将律师参与综治中心调解的成效纳入律师事务所年度考核、律师个人评优评先的核心指标，推动律师群体从“庭审代理人”向“基层治理合伙人”转变。
3.打造一体化数据共享平台
要打通数据壁垒，构建安全可控的数据共享平台。一方面，法院与综治中心的线上对接模式可以探索人民法院调解平台与综治中心信息化平台对接，完善线上案件流转衔接机制；另一方面，还要加强法院与综治中心及其他入驻部门的数据共享，打破信息壁垒。如浙江法院研发推广了在线矛盾纠纷多元化解平台，提供在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务，起到了良好效果。此外，保障数据安全上，要严格遵循《个人信息保护法》《数据安全法》等相关规定，明确数据流转边界，建立数据风险防控体系。
（三）激励优化：重塑考核评价体系
1.改革法官绩效考核
在法院系统内部，需要将参与综治中心的解纷贡献纳入法官绩效考核机制，将参与社会基层治理作为和个案办理一样的评价标准之一。具体而言，可以尝试将法官、法官助理参与指导非诉解纷案件、司法协议确认的工作量按一定比例折抵办案任务量，并纳入年度绩效加分项；对于参与诉前调解、推动纠纷化解的法官、法官助理在评优评先、职级晋升中予以倾斜，从而建立正向激励机制。
2.推动属地综治考核融入司法指标
考核重点应聚焦于能真实反映综治中心平台运行与入驻部门解纷实效的关键结果数据，如推动将“先行调解成功分流率”“司法确认率”纳入街镇平安建设考核评价体系，设定明确考核指标，并与平安建设评优、综治考核奖金等直接挂钩，以破解考核脱节难题。
3.设立协同解纷专项激励
由地方财政或综治专项经费保障，对在综治中心框架下成功化解重大、疑难、群体性纠纷的调解组织、参与法官及协作单位（如司法所、派出所、行业主管部门），依据成效给予专项奖励。建立“以案定补”“以效定奖”的精细化激励机制，激发各方参与协同解纷的内生动力。
（四）认知培育：引导解纷与提升能力
1.引导公众一站式解纷观念
“一种价值观要真正发挥作用，必须融入社会生活，让人们在实践中感知它、领悟它”，法院要依托综治中心平台，联合开展精准普法，让知法守法的观念深入人心。充分发挥人民法院案例库、多元解纷案例库的示范作用，通过案例宣讲、成果展示、在线咨询等方式，宣传非诉解纷“省时、省力、省心”优势，引导群众形成“调解优先、诉讼断后”的理性解纷观念，以提升辖区群众对多元解纷机制的知晓度、首选率和满意度。
2.加强主体能力建设
“全面依法治国首先要把专门队伍建设好”，加强法官（特别是派驻法官）的群众工作、沟通协调、指导调解能力培训；同时，组织综治干部、调解员参加法律知识、司法程序培训。建立常态化司法-行政交流研讨机制，增进理解，凝聚共识，打造一支既懂法律又善治理的基层治理团队，提升整体协同效能。
3.培育基层治理文化
“法律是成文的道德，道德是内心的法律”，将法治文化深度融入基层治理文化，打造“无讼社区/网格”品牌。联合开展“法治会诊”“无讼讲堂”，选树“金牌调解员”“和谐邻里”典型。建立法官、调解员与社区网格员“结对共建”机制，将法治服务精准送达末梢，源头预防化解矛盾，营造“以和为贵”的氛围。
五、结语
基层法院入驻综治中心是新时代“枫桥经验”的生动实践，习近平法治思想为基层法院入驻综治中心提供了根本遵循与理论指引。实践证明，基层人民法院在综治中心框架内同步发挥“解纷参与者”“治理协同者”“规则供给者”的三重功能，有助于优化司法资源配置效率，强化基层治理的协同能力。人民法院与综治中心的深度融合仍存在资源下沉不足、数据平台壁垒、考核激励脱节等现实问题，这与习近平法治思想对于基层治理的要求还有一定差距。未来，在制度、机制和考核方面需要进一步深化改革。基层法院入驻综治中心，本质是司法权参与共建共治共享治理格局的范式创新，唯有将党的领导贯彻到法院入驻综治中心工作的各方面、全过程，方能在法治轨道上不断推进国家治理体系和治理能力现代化。