“违建必处，拒执必究”——新司法解释：这些红线不能碰！

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。2026年5月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》），自5月18日起施行。《规定》共21条，是一部集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行等内容于一体的综合性司法解释，被最高检法律政策研究室主任杨剑波评价为“体现综合履职、全面保护的司法解释，是以最严密法治保障生态文明建设的制度成果”。最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建指出，《规定》的施行将推动形成“立法、司法、行政”协同共治的耕地保护格局，为守住18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全筑牢司法防线。为此，本文结合新规要点与近年典型案例，与广大读者探讨这部“史上最严”耕地保护司法解释的核心内容。
一、违法状态“接盘人”亦有被追责风险，“非法占用人”的认定范围更明确
《规定》第一条明确：“违反土地管理法律法规实施非法占用耕地行为的公民、法人或者其他组织，是承担行政法律责任的主体。”更值得关注的是，该条第二款指出：“行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍不能确定前款规定的责任主体的情况下，以实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体的，人民法院依法予以支持。法律、法规、规章另有规定的除外。”非法占用土地执法实务中，违法占用耕地行为时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管或地上物几经易手等原因导致无法确定建设行为人的情况比较多见，实际占有、使用人与建设行为人分离的情况更为常见，对行政处理相对人的确定带来很大困难。该规则从各地司法实务观点上升为具有约束力的司法解释，直击实践执法困境，想必会为各地进一步查处非法占用土地行为提供清晰的指引，无疑有利于实现“违建必处，拒执必究”。
典型案例：何某某不服某市农林渔业局非法占用土地行政处罚案
2018年12月19日，某市农林渔业局作出《行政处罚决定书》，认定某镇某水库边有一处建筑物系未经林业主管部门批准擅自占用了林地，其权属人为何某某，遂依据相关法律法规，责令何某某限期一个月内恢复原状，并处相应罚款。此后，何某某以自己并非涉案建筑物建造人为由对前述《行政处罚决定书》提起行政诉讼。
法院经审理后认为，虽然何某某不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为案涉擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，何某某依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。受让关系不是放任违建行为的存在并继续非法使用的正当事由，即便该案中存在其他行政违法行为人，依法可以另案处理，亦不影响案涉行政处罚决定的合法性。
二、行政处罚追责期“无限延长”，违法状态消除才起算
非法占用耕地的行为往往时间跨度长，一些行政相对人会以“已过两年处罚时效”为由抗辩。对此，《规定》第三条在早年最高人民法院向原国土资源部作出的〔1997〕法行字第6号复函的基础上进一步明确：“非法占用耕地的行为，在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有行政处罚法第三十六条第二款规定的‘继续状态’，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。”这意味着，只要耕地一天未恢复原状，行政机关就可以依法追责，彻底封堵了“拖字诀”的规避空间。
典型案例：江苏省盐城市自然资源和规划局与盐城市某建材有限公司国土资源非诉执行案
2020年9月7日，江苏省盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市自规局）发现盐城市某建材有限公司（以下简称该司）存在未经批准占用土地堆放砂石及硬化水泥场地、新建办公房。经勘测定界，盐城市自规局于2021年11月25日责令该司十五日内将非法占用的土地退还，并自行拆除土地上新建的建筑物和其他设施。2022年2月14日，盐城市自规局向该司邮寄送达《履行行政处罚决定催告书》，但盐城市某建材有限公司未履行上述义务，故盐城市自规局随后向人民法院申请强制执行。法院受理执行案件后审查过程中，该司辩称案涉建筑于2009年之初即修建完成，案涉行政处罚已过处罚期限。法院经审查认为盐城市自规局作出的案涉处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，处罚程序合法，适用法律、法规正确。另外，即便案涉建筑于2009年之初即修建完成，但该违法行为处于持续状态，故盐城市自规局作出的行政处罚未超过处罚期限。最终裁定准予强制执行。
同类案件长期以来并不鲜见，不少地方在司法、执法实务中对此也早有共识，但《规定》第三条无疑是宣告非法占地行为人利用追溯时效抗辩的策略彻底失效。
三、明确“责令限期拆除”的适用，重视非法占地查处与合理用地需求的平衡
《规定》第五条从正反两方面明确了责令限期拆除决定的司法审查标准：一方面，列举了人民法院应当撤销责令限期拆除决定的几种情形——违反土地管理法对符合规划的建筑物作出拆除决定、违反城乡规划法对应采取改正措施的建筑物作出拆除决定、对拆除会损害相邻建筑安全或公共利益的建筑物作出拆除决定等；另一方面，明确超出上述法定情形的违法建筑，依法应予拆除的，法院将支持行政机关的决定。
进一步厘清“责令限期拆除决定”的适用边界，体现的是司法机关对妥善处理依法打击非法占用耕地行为与保障合理用地需求之间关系的重视。在坚决依法打击非法占用耕地行为的同时，注重保障好经济社会发展的合理用地需求，依法分类处置。既体现了对合法规划的尊重，也明确了违法建筑不能统统“一拆了之”的司法态度。
典型案例：江苏省镇江市金山地区人民检察院诉马某华刑事附带民事公益诉讼案
2013年5月，马某华租赁江苏省镇江市丹徒区上党镇某村民小组农用地33.98亩，在未办理用地手续的情况下擅自在该地块建设猪舍、道路等设施从事养殖业，造成土地毁坏。法院最终对马某华非法占用基本农田的行为定性为非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年四个月，并处罚金人民币二万元。值得注意的是，在附带民事公益诉讼中，经两级法院审理，江苏省镇江市中级人民法院在认定马某华占用土地时，对土地类型加以区分，仅就非法占用的永久基本农田10.66亩判令其承担土地修复责任。至于占用设施农用地、园地、沟渠、田坎的共计5.73亩建设养殖设施、道路，由于相关土地并非耕地，未认定为破坏耕地的情形。法院在该案中正确区分了占用的不同农用地性质并作区别处理，既坚决守住耕地红线，又依法保障养殖户合法用地需求。正可以作为《规定》第五条的生动诠释。
四、明确涉非法占用耕地民事合同无效、损失按过错分担
《规定》第八条、第九条对涉非法占用耕地民事合同无效进行了明确——约定在耕地上建房、建窑、挖砂、采矿等，以及买卖、租赁建在耕地上的房屋的合同，法院应当认定该约定无效；合同无效后，财产返还、折价补偿、赔偿损失等将按照诚信原则和公平原则，结合各方过错程度处理。该规则实际上也明确了购买或租赁耕地上建设的“小产权房”等行为不仅不受法律保护，还可能面临“房财两空”的风险。
典型案例：徐某与邬某租赁合同纠纷案
2020年4月，村民邬某与徐某签订了《场地租赁合同》，约定将位于该村某厂的8亩空场地回填后出租给徐某用于堆放工程设备，租期5年。合同签订后，徐某将租用的8亩土地中的4亩实际堆放了建筑工程设备。此后土地管理部门通知邬某堆放杂物的4亩土地属于耕地，其涉嫌非法占用耕地，责令其立即改正并恢复土地原状。邬某遂要求徐某将堆放的物品搬离案涉场地。2021年7月，徐某在完全腾退租赁场地后诉至法院，请求判令邬某已支付的租金并赔偿其搬迁损失。法院审理认为徐某与邬某签订的《场地租赁合同》约定租赁给徐某用于堆放工程设备的土地中包含部分耕地，违反了《土地管理法》中关于农用地保护的相关规定，双方订立的《场地租赁合同》无效。在综合考量双方过错程度的基础上，法院判令邬某退还徐某剩余租期租金，赔偿徐某相应搬迁损失。
五、非法占用耕地行为刑事追诉规则细化
《规定》第十一条列举了非法占用耕地“造成耕地毁坏”的具体情形；第十二条进一步明确追诉的数量标准：永久基本农田5亩以上、其他耕地10亩以上即可追诉；两年内因非法占用农用地受过两次以上行政处罚又再犯的，数量标准减半计算；第十三条明确非法占用农用地与污染环境罪、非法采矿罪等犯罪竞合时应从重定罪处罚的规则；第十五条规定了非法占用耕地犯罪的从重处罚情形；第十六条则强调“宽严相济”——行为人积极修复治理、恢复种植条件的，可依法从宽处罚。犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以不起诉或者免予刑事处罚；情节显著轻微危害不大的，不作为犯罪处理。
值得注意的是，2025年10月最高人民法院专门发布了4件依法审理破坏耕地犯罪典型案例，集中展现了“非法压占类”“非法挖损类”“非法采矿类”以及单位实施类四种破坏耕地犯罪形态的司法惩处导向：
“压占类”警示案例——披着合法外衣的毁耕行为难逃法网。
朱某利、苏某非法占用农用地案中，被告人以开发建设农业基地为幌子租赁土地，捏造土壤需改良的假象申领许可证，大肆接收、倾倒建筑垃圾约20万立方米，收取弃土费696.7万元，致使146.87亩耕地（含永久基本农田42.48亩）耕作层遭严重破坏。法院以非法占用农用地罪分别判处朱某利有期徒刑四年并处罚金一百万元、苏某有期徒刑二年三个月并处罚金二十万元。此类犯罪“具有很强的迷惑性、隐蔽性，往往违法犯罪持续时间长，社会危害性大”，人民法院依法严惩有效震慑了以合法名义掩盖非法目的的破坏耕地行为。
“挖损类”警示案例——取土牟利毁坏永久基本农田必受严惩。
瞿某军非法占用农用地案中，被告人在永久基本农田上非法取土销售，形成三个深度均超过3米的坑塘，致29.4亩耕地地形地貌改变、生产功能丧失。法院以非法占用农用地罪判处其有期徒刑一年二个月并处罚金二万元。值得关注的是，被告人案发后积极购土回填部分耕地、认罪认罚，依法获得了从轻处罚，生动体现了《规定》第十六条“积极修复可从宽”的政策导向。“挖损类”破坏耕地行为“往往导致耕地地形地貌彻底改变、生产功能完全丧失，且修复难度极大、生态代价沉重”。
“非法采矿类”警示案例——择一重罪处罚，守住黑土地保护红线。
于某非法采矿案中，被告人擅自在黑土地上非法采挖草炭土1万余立方米出售获利，价值127万余元，毁坏永久基本农田30余亩，事后仅用普通沙土回填。其行为同时触犯非法占用农用地罪和非法采矿罪，法院依“择一重处”原则以非法采矿罪判处有期徒刑三年二个月并处罚金。该案充分诠释了《规定》第十三条“竞合择一重”的适用规则，也为黑土地这一“耕地中的大熊猫”筑起了司法防火墙。
单位犯罪警示案例——全链条追责，坚决遏制耕地“非农化”。
澄江某农业发展有限公司、刘某非法占用农用地案中，该公司擅自在拟租用的大量耕地上进行挖塘及固体废弃物回填等活动，致使大量永久基本农田种植条件被严重破坏。法院依法对单位及其直接负责的主管人员追究相应的刑事责任。相较于自然人犯罪，“公司、企业等单位实施的破坏耕地违法犯罪行为，往往涉及大规模的耕地破坏，对农业生产和生态环境造成的破坏更大，必须坚决依法予以打击”。
六、检察公益诉讼“加持”，科技赋能守护耕地资源
《规定》第十条明确，非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或社会公共利益的，检察机关可依法提起公益诉讼。最高检法律政策研究室副主任余双彪特别指出，今年3月通过的《生态环境法典》第一千零七十五条、第一千零七十六条对检察公益诉讼作出了明确规定，在司法解释中专门写入公益诉讼条款，就是要进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度方面的职能作用。近年来，检察机关在耕地保护公益诉讼领域交出了亮眼成绩单：2023年至2025年，共办理相关公益诉讼案件1.7万余件，监督保护耕地46.87万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。一批典型案例生动诠释了检察公益诉讼的“刚性”力量：
重庆涪陵搅拌站非法占地案——以诉的刚性推动长效治理。
自2012年起，24家企业在涪陵区13个乡镇非法设立搅拌站，非法占用农用地40余亩，其中耕地30.38亩。涪陵区检察院发出检察建议后，部分搅拌站仍持续非法占地。检察机关依法提起行政公益诉讼，以卫星遥感数据时序对比等技术手段固定证据，最终推动十年非法占地顽疾得到根治，昔日“伤疤地”重获新生。该案入选最高检发布的生态环境和资源保护检察公益诉讼起诉典型案例。
泸县非法占用耕地建房案——科技赋能破解监督难题。
针对非法占用耕地建房“发现难、取证难”的特点，泸县检察院运用卫星遥感数据与耕地矢量图斑数据比对筛查线索，通过无人机航拍、三维建模精准测量，发现247户农户占用耕地建房约408亩。检察机关依法提起行政公益诉讼，法院当庭判令镇政府履行监管职责，并推动全县范围内开展违法占用耕地建房专项清理。该案入选最高检检察技术支持公益诉讼检察典型案例。
上述案例充分说明，在检察公益诉讼制度的保障下，违法占用耕地的行为将面临“行政执法+检察监督+司法审判”的全链条追责。
结语
随着《规定》的出台和实施，我国耕地保护法治体系将进一步织密织牢。从行政责任认定到刑事追诉标准，从民事合同效力到公益诉讼衔接，从一般耕地保护到黑土地专项保护，“不能违、不敢违、不想违”的制度屏障逐渐建立、完善。2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，检察机关依法起诉非法占用农用地犯罪9800余人，督促复垦耕地25.2万亩，以实实在在的司法数据彰显了国家在保护耕地上的坚定决心。为此，孚道律师呼吁大家依法用地，共同守护粮食安全。同时温馨提示——耕地保护红线不可触碰，任何非法占用、买卖、租赁耕地的行为都将面临严厉的法律制裁。如涉及相关历史遗留问题或合法权益维护，建议及时咨询专业律师，依法妥善处理，避免因对法律理解不清而产生不必要的损失。