上海法院《关于审判团队建设的指导意见 （试行）》的解读和适用

编者按
为进一步深化司法体制综合配套改革，加强审判团队建设，上海高院在审判团队建设试点工作的基础上，制定了《关于审判团队建设的指导意见（试行）》。为便于正确理解和适用《指导意见》，上海高院司改办对其进行了解读，以供大家参考。
上海法院《关于审判团队建设的指导意见（试行）》的解读和适用
为进一步全面落实司法责任制，深化司法体制综合配套改革，优化审判资源配置，加强审判团队建设，提高管理效能，根据中央深改组审议通过的《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，最高法院《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》等文件精神，上海市高级人民法院（以下简称上海高院）司改办在深入调研审判团队建设试点法院工作情况的基础上，通过专题调研、实地考察、调查问卷、座谈会等多种形式，先后征求全市各法院、高院各部门等意见，在审判团队建设试点实施意见的基础上反复论证修改，形成《上海市高级人民法院关于审判团队建设的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》，已于2019年5月31日正式下发）。为更好地理解和适用《指导意见》的精神和内容，切实发挥审判团队的作用，现就《指导意见》的制定背景、制定思路以及主要内容作一解读。
一、《指导意见》的制定背景
作为司改以来的新生事物，审判团队是人民法院完善审判权力运行机制，优化司法资源配置，提高审判质量效率的重要举措，也是上海法院推进司法体制综合配套改革的攻坚任务之一。随着全市法院人员分类、繁简分流和内设机构改革的推进落地，以及司法责任制放权后加强监督的新需要，全市以基层法院为重点的新型审判团队建设改革亟需统一指导和规范。2018年11月，上海高院司改办拟定《关于在部分基层法院及中院开展审判团队建设试点的实施意见》，就开展该项工作提出框架性意见，并确定在二中、金融法院以及浦东、徐汇等10家法院开展试点工作。半年来，试点法院积极探索，积累了许多宝贵经验，但也面临一系列问题，存在不少争议，需要进一步明确。比如，审判团队与合议庭、审判业务庭的关系;团队负责人与审判长、院庭长之间的职责划分；人案匹配的案件分配机制、人员动态调配机制等相关配套制度如何建立与配套完善；司法辅助人员短缺的现实困难等。这些既有审判团队本身的功能定位、目标价值问题，也有与人员分类管理、案件分配、审判监督管理相关的配套操作问题，牵一发而动全身，亟需从顶层设计层面完成与其他各项涉人、案、事改革任务的配套衔接，在制度上予以规范和引导。
二、《指导意见》的制定思路
（一）体系性与配套性相结合。审判团队建设是一个系统工程。既要为之前的人员分类管理、内设机构改革配套服务，也要与案件分配、绩效考核、辅助事务集约化管理等机制配套衔接，还要厘清审判监督责任主体和路径。我们在意见中既考虑了其自身体系的完整性需要，也对上述配套衔接做了相关规定。
（二）方向性与现实性相结合。改革新生事物与传统做法之间存在很多需要衔接兼顾之处，既需要实事求是、平稳过渡，也需要坚持改革的既定方向。比如，审判团队与传统审判庭、合议庭的关系以及审判团队负责人与审判长的关系问题。首先，上海法院内设机构改革后的情况，与外省市部分检察院和部分新设法院采用大部制改革（团队替代内设机构）的条件背景不同，故《指导意见》规定以“团队设在部门下”为原则，以跨部门设置团队为特殊，内设机构人数较少（10人以下）的，不强求下设审判团队。其次，除了履行法定审判职责外，上海法院改革前普遍将审判长和合议庭作为一种（科层）领导职务和管理单元，很多法院的审判长（资格）都是择优选任或竞岗产生的，而且基本固定在某个合议庭。但是，司改以来，审判长的领导岗位和行政化管理职能逐步淡化，更多强调的是审判长主持庭审、组织案件评议等法律职责。因此，《指导意见》明确由审判团队、团队负责人来承担层级化管理单元的职能，而区别于合议庭、审判长在个案审判中的司法职责定位。当然，原已选任的审判长（资格）根据《人民法院组织法》等规定在合议庭内履行法律职责，与审判团队工作（包括团队负责人的选任）也并不冲突，新的审判团队负责人也可以在原具有审判长资格的人员中选任。因而，《指导意见》规定，“团队负责人参与合议制案件审理的应当担任审判长，院长、副院长、审判委员会专职委员或庭长同时参与的，由院长、副院长、审判委员会专职委员或庭长担任审判长”，在上述人员都未参加合议庭的情况下，各院根据工作需要，仍可由原具有审判长资格的法官担任审判长。最后，审判团队内至少包含1个（以上）审判组织（合议庭或独任制）的组成人员要素，对于内设机构改革后部门人员较多的基层法院来说（例如有的民事审判庭人数已逾百人），这样相较于单个合议庭为管理单元，也能更好对接随机分案的要求。
（三）原则性与灵活性相结合。高中院、专门法院与基层法院（在职能定位、内设机构人员数量等方面）的情况与管理需求不完全一样，个别内设机构人员较少且任务差别化程度较高，依靠固定化的合议庭基本可以完成审判任务，这也是最高法院将审判团队改革聚焦在基层法院的重要原因。故《指导意见》明确“适用于基层法院”，高中院、专门法院“参照执行”；此外，在团队基本类型、组建模式、负责人选任基本条件、权责划分等方面，高院应当做出原则性规定，但基层法院之间在管理上也存在一定的个性化区别，因此，《指导意见》明确具体的选任办法、团队任务目标书、考核激励等由各院结合实际制定相应的实施细则。全文用“应当”的表述共计18次，用“一般”或“一般应当”的表述共计8次，既对审判团队建设相关工作提出具体要求，也充分考虑各院的实际情况，为一些规定预留灵活操作的空间。
三、《指导意见》的主要内容
《指导意见》共14条，分为四大部分。第一部分是审判团队的总体目标和基本原则（第1-2条）；第二部分是团队类型、组建模式、负责人选任、成员权责等团队组建和运行的必要组成制度构架（第3条-第6条）；第三部分是院庭长监督管理职责、考核、分案及力量调配、党建、辅助事务集约化管理及其他相关配套机制的衔接（第7-12条）；第四部分是适用范围和对各院自行细化部分的授权（第13条-第14条）。
第1条【总体目标】
明确审判团队建设的总体目标：进一步完善人员分类管理，优化司法资源配置，完善审判权力运行机制，全面落实司法责任制。确保不同类别审判组织和司法人员在各自职责权限内履职，以人员分类、专业分工、规范履职、精细管理、监管同步、考核透明的模式，更好实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，积极推动审判能力和审判管理体系现代化建设，全面提升审判质量、效率和效果。
第2条【概念和原则】
审判团队是以法官为中心，以司法需求为导向，配置一定数量法官助理、书记员等审判辅助人员，组建而成的相对独立、分工协作的办案和管理单元。《指导意见》明确审判团队以1个以上独任庭或合议庭为核心（至少1个、可以多个），辅之以一定数量的审判辅助人员，既包括法官助理、书记员、司法警察（主要应用于执行团队）、技术调查员（主要应用于知产团队），也可以包括人民调解员等相对固定的社会力量（主要应用于速裁团队）。
组建审判团队应遵循以下原则：一是扁平化管理原则。进一步规范落实符合全流程监管需要的审判管理、审判监督权力运行机制，将审判团队作为相对独立的办案、管理单元；二是专业化审判原则。进一步细化审判专业分工，结合繁简分流等审判机制，提高审判质效；三是落实责任制原则。根据团队成员职责分工，确定具体的职权范围、工作标准和责任清单，建立权责明晰、权责一致的办案责任制；四是科学化考评原则。建立科学的团队业绩评价和考核制度，关键是与个人激励挂钩，确保团队作用得到全面有效发挥。
第3条【团队类型】
首先，将审判团队分为办案团队和辅助团队两大类；其次，明确办案团队分为三种，同时鼓励与分类施策的办案模式匹配：一是速裁办案团队。这是与繁简分流机制相结合，推广的是“要素式”审理模式，实行简案快审。速裁办案团队既可以在立案庭（诉讼服务中心、诉调对接中心）等部门，针对道路交通、物业纠纷等简易案件组建，也可以在金融、知产等特殊的专业化审判部门或人民法庭组建。二是普通办案团队。这是与专业化分工要求相结合，推行的是“争点式”审理模式，实行类案专审，推动繁案精审。主要是指在审判业务部门组建的相对固定的综合性或专业化审判团队。实践中，既有侵权、劳动争议、公司等专业性的办案团队，也有庭室中不区分专业，以序号命名的综合性办案团队。三是机动（专项）办案团队。这主要是出于审理重大、敏感和疑难复杂、跨领域等实际需要，而考虑到基层法院这类案件总量不大，故可机动组建专项团队，人员不必固定。第三，明确各院可组建辅助（特色）团队。主要是执行团队、辅助事务集约化管理团队，例如试点法院探索的保全团队、民商事执行团队以及书记员集约化团队等；也可以是依托法官工作室等组建的特色化工作团队。法官工作室在承担办案职责的同时，往往还发挥信访维稳等功能。本条规定可以说最大限度吸收兼顾了目前绝大多数基层法院的实践探索和实际情况。
第4条 【组建模式】
一是明确各院可在本院内设机构下组建审判团队，必要时也可以跨部门组建机动和辅助团队。
二是明确审判团队与合议庭的关系及对办案团队人数的原则性要求（辅助团队的组建和人员配置模式由各院灵活确定）。办案团队至少包含1名法官或一个合议庭组织，也可以由多名法官或多个合议庭组成。在团队的人数上，一般不超过10人，这个人数限制既有管理学上的考虑，也避免人数过多产生“同化”一般内设机构的情形发生。当然，“一般”的表述兼顾了一定的灵活性，实践中确因审判团队组建的需要，人数也可以超过10人，但应以10人以内为常态。在审判辅助人员与法官的配比上，理想状态下，一名法官至少应该配备一名法官助理和一名书记员，实现1:1:1的配置比例，因而原草案规定 “审判辅助人员与法官的比例一般不低于2:1”。但是在征求意见中，基层法院纷纷表示审判辅助人员的配备不足，实践中难以实现2:1的要求。而且大量辅助人员集中配备在诉讼服务中心和执行部门，一线业务庭辅助人员实际上无法达到这个平均比例。结合实际情况，出台的《指导意见》吸收了该意见，将该比例规定为 “不低于1:1” 。“不低于”的表述则是鼓励各院在确保为每名法官至少配备1名辅助人员的前提下，可以通过书记员集中管理、辅助事务外包、法律实习助理招募等方式，尽可能配强辅助人员。
三是明确审判团队人员的选任、组建和考核等由政治部牵头负责。审判团队的组建配置、任务和人员调配等，应听取分管院长、庭长的意见；团队成员的选配，可采用团队负责人与其他成员双向选择等方式。
第5条 【团队负责人的选任】
一是团队负责人的选任条件。明确团队负责人应当从办案及管理经验丰富、业务能力突出、品行兼优中择优选任，采用任期制，具体任期由灵活确定。在团队负责人的法官等级要求上，《指导意见》规定担任基层法院办案团队负责人的，一般应当具备二级法官以上等级。原草案参考《上海市高级人民法院专业法官会议的规定》，将法官等级要求规定为“一级法官”。但在征求意见中，不少法院提出尽管绝大多数审判团队负责人的法官等级均可达到一级法官以上，但从培养年轻干警的角度出发，应当鼓励专业过硬、综合能力强的青年法官勇挑重担，因而建议将团队负责人的法官等级要求适当放宽。我们吸收了该意见，将审判团队负责人的等级要求规定为“二级法官”，而且用了“一般”的表述。
二是院庭长、专审委是否编入审判团队的问题。试点法院的实践做法不一，有的是将院庭长和专审委编入固定的办案团队，有的是编入机动办案团队；有的兼任团队负责人，有的不担任团队负责人。根据院庭长办案常态化等相关要求，从两个方面进行明确：其一，副庭长应当兼任审判团队负责人；其二，院长、副院长、庭长、专审委“可编入”普通办案团队或机动（专项）办案团队，是否兼任团队负责人，由各院根据团队组建情况确定。
三是明确各院可结合工作需要细化制定本院具体的团队组建方案和团队负责人选任、考核激励方案，报上海高院政治部备案，并录入法院人事和法官业绩档案等系统。
第6条 【团队成员权责】
一是明确各院制定审判团队的任务目标书和具体的权责清单，作为对团队及其成员考核激励以及团队内部管理的依据。这也是参考公司治理中公司章程的统领和作用。
二是明确了审判团队负责人权责清单的一般内容，包括组织完成各项审判任务、加强审判质效管理、统筹安排各项审判辅助事务、抓好团队队伍自身建设以及落实院庭长交办的其他工作任务。各院制定的任务目标书和权责清单中应当将上述职责包含在内，具体可以细化。这里特别明确了审判团队负责人也是审判监督的责任主体之一，规定“对于属于《上海市高级人民法院关于专业法官会议的规定》第七条情况的案件，及时报请提交专业法官会议讨论；专业法官会议讨论本团队案件的，审判团队负责人应当参加”。
三是明确办案团队成员审理案件的司法权责划分。由于《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第十五条至第二十条和《上海市高级人民法院关于完善司法责任制的实施意见》第二十五条至第二十七条均作出详细规定，所以不再罗列，采用引用的立法方式。
四是明确办案团队成员的其他事务性权责划分，以及辅助团队成员的工作权责划分，根据团队的任务目标书和权责清单确定，没有明确的，由团队负责人提出意见并报院庭长决定。
第7条 【院庭长监督管理职责】
这是首次通过专门条款集中明确表述院庭长如何行使审判监督管理权，也是对之前司法责任制改革经验的总结和提炼。同时，本条也是审判团队运行的重要配套规定之一，实质上明确了院庭长与团队负责人的职责划分。
一是领导责任。明确院长和庭长是本院及本庭队伍建设的第一责任人。对于分管或直接参与团队的审判活动和具体工作，应当履行指导、支持、管理和监督职责。
二是宏观管理。明确院庭长可以通过审定修改审判团队的任务目标书和权责清单、院长办公会、审委会、立审执联席会议、考核委员会等形式，对审判团队目标任务的确定、调整和考核提出意见和建议。
三是参与办案。明确院庭长应当通过参与重大、疑难复杂案件审理，既履行审判和监督职责，又发挥引领示范作用。
四是程序性事项的监督。明确院庭长应通过审判流程节点管控、讲评、督促、考核、定责、处理举报投诉、接待群众来访等方式加强对本院、本庭、分管团队案件总体质效情况和个案程序性事项的监督和管理。
五是法律适用等实体性事项的监督。明确对于符合《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十四条规定（“四类案件”）、《上海市高级人民法院关于专业法官会议的规定》第七条规定情形的案件，院庭长可依职权主动进行监督。非本人直接参与审理案件的事实认定或法律适用问题发表意见的，一般应当通过专业法官会议、审判委员会或其他规定等形式，全程留痕。
第8条【团队的考核】
一是明确审判团队的考核方案，由各院根据团队的任务目标书和权责清单制定。首先，明确参加专业法官会议、审委会以及审判调研成果等工作量均可纳入团队任务目标和业绩考核。其次，明确法官在担任审判长、承办法官、参审法官时工作量的测算，上海高院通过上海法院案件权重系数系统统一提供测算依据。这主要考虑到省以下统管后法官遴选、等级晋升等工作均由高院统一组织开展，全市需要统一标准。最后，不同团队模式下配备不同数量辅助人员对法官及辅助人员工作量考核的影响因素，由各院根据实际情况和团队设置目标予以综合考虑和平衡。例如，有的团队为某法官配备1个辅助人员，而另一个团队为某法官配备多个辅助人员，在法官工作量测算时，这种因审判团队配置不同带来的差异，高院难以统一标准，由各院自行考量。
二是明确对各团队负责人、成员的考核评定，由各院结合季度考核、年度考核和审判团队负责人选任等专项工作需要实施。考核结果主要依据考核方案和工作任务完成情况，并在全院予以公示。
三是明确考核结果等次方面，要采取主客观相结合的方式，既要根据量化考核的内容，也要听取相关意见。团队负责人的考核结果等次，应当听取所在部门庭长和分管院长的意见；团队成员的应当听取团队负责人的意见；辅助人员的应当听取其团队法官的意见。
第9条 【分案配套机制和人员力量动态调配机制】
一是明确建立人案匹配的随机分案机制：首先，要求各院制定案件繁简分流方案。具体应结合本院速裁、普通和机动（专项）办案团队的情况，积极探索根据诉讼请求、标的、刑罚轻重等因素明确简案、一般案件和繁案的识别要素及标准，通过系统自动识别和人工辅助的方式。其次，明确随机分案的方式。根据本院各庭和审判团队的繁简分流目标和审判专业分工，实施随机分案（具体操作按照相应的随机分案规则执行）。最后，防止规避随机分案原则。其一，根据廉政等相关要求，明确各院一般不得以细化专业分工为由，指定某类特定案件由单一固定的法官主审，即设置唯一对口的“1法官团队”。例如不得设立以1名法官为中心的公司团队，而该院的所有涉公司案件均集中在该法官身上。其二，确属重大案件和舆论关注的敏感案件，可以组建机动（专项）办案团队，确需指定主审法官的，按指定分案规则分配，并在办案系统内全程留痕。
二是明确建立人员力量动态调配机制。各院应结合案件数量的变化情况等因素，动态调整审判团队的人员配置，优化审判资源配置，实现整体审判力量与案件的匹配均衡。
第10条 【党建配套机制】
明确各院可以探索建立“支部建在庭上、党小组建在审判团队上”的制度，既有助于加强党组织建设，又能更好发挥基层党组织促进团队办案的战斗堡垒作用。
第11条 【辅助事务集约化配套机制】
明确各院应根据《上海市高级人民法院关于推进审判辅助事务外包工作的指导意见（试行）》等规定，积极开展审判辅助事务外包工作，进一步完善辅助事务集约化社会化机制，为办案团队减负增效。
第12条 【其他配套机制】
明确技术、审管、调研、监察等职能部门，应及时完善适应审判团队模式的审判流程管理、案件自动分配、司法统计、业绩考核、业务支持、风险预警等相关机制和系统，提高案件流转和审理效率，促进适法统一，强化对审判团队各类数据的实时动态监管，实现信息化技术、类案指引等对审判团队的全面支持和监督。
第13条 【适用范围】
明确本指导意见适用于全市基层法院，高中院、专门法院参照执行。
第14条 【实施日期】
明确本指导意见自公布之日起施行。各院在开展审判团队建设中，可以根据本意见和工作实际，对团队的组建、负责人选任、成员权责、团队考核及相关配套机制予以细化规定，并报高院司改办备案。