《人类遗传资源管理条例实施细则》要点解读

自2019年国务院发布《人类遗传资源管理条例》（下称“条例”）以来，业内一直期待着实施细则的出台。2022年3月22日，科技部发布《人类遗传资源管理条例实施细则》（征求意见稿）（下称“征求意见稿”）向社会公众征求意见。最终，在对征求意见稿进行一定程度的精简后，《人类遗传资源管理条例实施细则》（下称“实施细则”）于2023年5月11日由科技部通过，并将自2023年7月1日起施行。
本文将对实施细则中的要点进行介绍和解读，以供读者参考。
一、人类遗传资源的基本概念
根据条例，人类遗传资源包括人类遗传资源材料和人类遗传资源信息。其中，人类遗传资源信息是指利用人类遗传资源材料产生的数据等信息资料。实施细则对人类遗传资源信息这一概念进行细化：“利用人类遗传资源材料产生的人类基因、基因组数据等信息资料，不包括临床数据、影像数据、蛋白质数据和代谢数据”。我们理解，该等细化（尤其是其中的例外）是对于人类遗传资源信息这一概念的限制解释，反映了科技部在实施细则配套的政策解读中所释放的“该管的坚决管住、该放的切实放开”的监管信号，剔除临床数据、影像数据、蛋白质数据和代谢数据也极大减少了企业的合规成本。
二、中方单位和外方单位的认定
条例规定“外国组织、个人及其设立或者实际控制的机构（除外国个人外下称‘外方单位’）不得在我国境内采集、保藏我国人类遗传资源，不得向境外提供我国人类遗传资源”。但是，条例没有对外方单位进行进一步界定。本次实施细则的出台则对这一问题给出了明确答案。
延续着征求意见稿中关于外方单位定义的基本内容，实施细则明确外方单位为境外组织及境外组织、个人设立或者实际控制的机构，且将境外组织、个人设立或者实际控制的机构采取“列举＋兜底”的方式归纳为四种情形，即：
（1）境外组织、个人持有或者间接持有机构百分之五十以上的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益——【与《中华人民共和国外商投资法》第二条第（二）款所定义的“投资活动”接近，同时增加了“表决权”这一权益表现形式及“百分之五十以上”这一比例要求】；
（2）境外组织、个人持有或者间接持有机构的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益不足百分之五十，但其所享有的表决权或者其他权益足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响——【认定要点在于境外组织、个人是否实际支配机构或对机构产生重大影响】；
（3）境外组织、个人通过投资关系、协议或者其他安排，足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响——【可理解为是对前述（2）的强调，且特别指出了“通过协议或者其他安排对管理等行为施加重大影响”这一情形】；
（4）法律、行政法规、规章规定的其他情形。
针对前述（3）“通过投资关系、协议或者其他安排”这一认定标准，我们理解，其在VIE架构背景下的适用仍存在一点疑问：VIE架构中，境内VIE公司会由WFOE（及其更上层的境外上市/融资实体）以协议方式进行控制。如从境内VIE公司被境外实体以协议控制的角度分析，境内VIE公司可被认定为外方单位；但若境外实体的实际控制人是中国籍自然人或实体，那么，从“重实质”角度，境内VIE公司是不是可以不被认定为外方单位？
此外，针对中方单位的定义，相较于条例及征求意见稿，实施细则新增加了“设在港澳的内资实控机构视为中方单位”这一表述。如此，我们认为，由大陆公司在港澳地区设立或实际控制的子公司应属于人遗监管框架下的中方单位，这可能极大便利了大陆公司在境外的布局。
三、人类遗传资源的采集
实施细则对于条例规定的“采集我国重要遗传家系、特定地区人类遗传资源或者采集国务院科学技术行政部门规定种类、数量的人类遗传资源的，应当符合一定条件，并经国务院科学技术行政部门批准”进行了细化规定。该等细化规定大体上延续了征求意见稿的表述，可以减轻中方单位采集人类遗传资源所面临的审批监管负担。
根据实施细则，（1）“重要遗传家系”是指患有遗传性疾病、具有遗传性特殊体质或者生理特征的有血缘关系的群体，且该群体中患有遗传性疾病、具有遗传性特殊体质或者生理特征的成员涉及三代或者三代以上，高血压、糖尿病、红绿色盲、血友病等常见疾病不在此列；（2）“特定地区人类遗传资源”是指在隔离或者特殊环境下长期生活，并具有特殊体质特征或者在生理特征方面有适应性性状发生的人类遗传资源。特定地区不以是否为少数民族聚居区为划分依据；（3）“规定数量”的报批门槛从原来《中国人类遗传资源采集审批行政许可事项服务指南》（下称“《指南》”）的500例提升至3000例，指用于大规模人群研究且人数大于3000例的人类遗传资源采集活动，包括但不限于队列研究、横断面研究、临床研究、体质学研究等。
特别地，对于“用于大规模人群研究且人数大于3000例的人类遗传资源采集活动”还存在着一个例外——“为取得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验涉及的人类遗传资源采集活动不在此列，无需申请人类遗传资源采集行政许可”。
四、人类遗传资源的保藏
对于保藏行为的定义，实施细则也延续了征求意见稿的基本表述，明确“以教学为目的、在实验室检测后按照法律法规要求或者临床研究方案约定的临时存储行为”不属于保藏行为。
关于保藏单位的年度报告，条例要求保藏单位就本单位保藏人类遗传资源情况向国务院科学技术行政部门提交年度报告。实施细则对于提交年度报告的时间（每年1月31日前提前上年度报告）及年度报告的具体内容（载明来源信息、使用信息、保藏场所等）做出了细化规定。
此外，实施细则还规定了保藏行为的行政许可豁免情形，即“应当申请行政许可的人类遗传资源保藏活动同时涉及人类遗传资源采集的，申请人仅需要申请人类遗传资源保藏行政许可，无需另行申请人类遗传资源采集行政许可”。如此，可以减轻重复取得行政许可的负累。
五、人类遗传资源的国际合作
实施细则延续了征求意见稿中关于国际合作的基本内容，优化了国际科学研究合作行政许可以及国际合作临床试验备案等监管机制：
（1）国际合作备案制的细化规定
条例规定“为获得相关药品和医疗器械在我国上市许可，在临床机构利用我国人类遗传资源开展不涉及人类遗传资源材料出境的国际合作临床试验”适用备案制，不需要批准。实施细则除了将“临床机构”扩展为“临床医疗卫生机构”外，还增加了备案制的限定条件——包括“涉及的人类遗传资源采集、检测、分析和剩余人类遗传资源材料处理等在临床医疗卫生机构内进行”或“涉及的人类遗传资源在临床医疗卫生机构内采集，并由相关药品和医疗器械上市许可临床试验方案指定的境内单位进行检测、分析和剩余样本处理”。如此一来，业界开展国际临床试验的合作安排可以更为灵活。
值得注意的是，根据实施细则规定，为取得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验涉及的探索性研究部分，还是应当申请人类遗传资源国际科学研究合作行政许可，而不是适用备案制。
（2）国际科学研究合作行政许可中的伦理审查
条例要求国际合作科学研究应当“通过合作双方各自所在国（地区）的伦理审查”。实施细则从实践角度出发，在一定程度上放宽了这一要求，规定“外方单位确无法提供所在国（地区）伦理审查证明材料的，可以提交外方单位认可中方单位伦理审查意见的证明材料”。
（3）国际科学研究合作行政许可、国际合作临床试验备案的申请
实施条例规定“国际合作临床试验备案应当由中方单位和外方单位共同申请…拟开展的国际合作临床试验涉及多中心临床研究的，不得拆分后申请行政许可或者备案”。关于多中心临床研究，实施条例进一步规定：“组长单位通过伦理审查后即可由申办方或者组长单位申请行政许可或者备案；申办方或者组长单位取得行政许可或者完成备案后，参与临床研究的医疗卫生机构将本单位伦理审查批件或者认可组长单位所提供伦理审查批件的证明材料以及本单位出具的承诺书提交科技部，即可开展国际合作临床研究”。
（4）国际科学研究合作非重大变更的明确界定
实施细则规定取得人类遗传资源国际科学研究合作行政许可后，针对有些非重大变更事项（如总量不超过获批数量10%变更、方案变更但不涉及人遗资源种类/数量/用途的变化等），不需要提出变更申请，只需要向科技部提交事项变更的书面说明及相应材料即可。这样极大简便了实操流程，避免了重复申请。
六、对外提供及开放使用
关于对外提供及开放使用人类遗传资源信息方面，实施细则的重大举措是由条例规定的备案制向事先报告制转变——其规定“将人类遗传资源信息向境外组织、个人及其设立或者实际控制的机构提供或者开放使用的，中方信息所有者应当向科技部事先报告并提交信息备份”，并采用“列举式”明确事先报告应报送的具体信息。
实施细则还释放了一些其他利好信息，如“已取得行政许可的国际科学研究合作或者已完成备案的国际合作临床试验实施过程中，中方单位向外方单位提供合作产生的人类遗传资源信息的，如国际合作协议中已约定由合作双方使用，不需要单独事先报告和提交信息备份”、“就已经事先报告的对外提供及开放使用用途、接收方等事项发生变更的亦仅需进行事前事项变更报告即可”。
七、安全审查
条例规定，对外提供或开放使用的时候，可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的，应当通过科技部安全审查。实施细则则在安全审查的适用范围和工作要求上给出明确指导。
实施细则首先明确“重要遗传家系的人类遗传资源信息；特定地区的人类遗传资源信息；人数大于500例的外显子组测序、基因组测序信息资源；可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的其他情形”4种情形应进行安全审查。其次，实施细则提出了安全审查的工作要求——（1）科技部根据工作需要建立专家库及专家管理制度；（2）随机抽取专家库成员作为评审专家，以“一般时网络，必要时举行会议、进行现场勘察”的方式进行安全评估；（3）安全评估意见将作为审查决定的参考依据。
除以上要点外，实施细则还对人遗的监督管理、行政处罚等事项进行了细化规定。譬如，监督检查方面将由年度监督检查、重点监督检查、随机监督检查、专项监督检查等组合进行；行政处罚的内容集中在处罚实施主体、程序、听证等，但也同时提到具体的处罚裁量基准由科技部另行制定并公布。从中，我们也再次看出国家对人遗方面加强监管的态度。想必实施细则实施后，监督检查及实施行政处罚将是业内常态。
鉴于实施细则于本年度7月份开始正式实施，后续我们将持续关注实施细则的落地执行情况以及人类遗传资源方面的最新监管动态，以便更好地帮助企业开展相关业务。