“携号转网”对基础运营商影响的法律分析

12月1日起，由工信部印发的《携号转网服务管理规定》（以下简称《管理规定》）正式施行，中国移动、中国联通、中国电信三大基础运营商也随之发布携号转网服务细则，在全国范围内启动上线运行。本文将围绕该规定，在释明携转过程基本问题基础上，从基础运营商与电信管理机构、电信用户、其他基础运营商、虚拟运营商等市场主体之间的法律关系变化中，探讨对基础运营商带来的法律上的影响与挑战。
一、携号转网中基本问题释明
1. 用户号码的权属流动
携号转网服务中用户号码属于蜂窝移动通信网码号，是电信网码号资源的一种，根据《电信网码号资源管理办法》第三条规定，码号资源属于国家所有，在码号有偿使用制度下，基础运营商只是作为码号使用者，在一定期限内，对所申请的号码拥有使用权或占用权，这在 (2015)沪知民初字第508号判决中也得到了法院和移动公司的确认。
而随着携号转网服务的全面推行，最初各基础运营商独自占用的码号资源将在不同运营商之间自由流动，包括各运营商十分关切的带有“8888”“6666”等类似数列的靓号。在7月份工信部《关于公开征求对<携号转网服务管理暂行办法（征求意见稿）>的意见》中，曾提出号码归还要求，“携入用户号码注销后，携入方不得继续使用该号码，应当在达到《电信服务规范》要求的最短冻结时限后5日内将号码归还至占用该号码的电信业务经营者。”，即携入方仅作为暂时的号码使用者，一旦号码被注销达一定期限，则应予归还仍由原携出方继续占用。
但在《管理规定》中删掉了上述内容，改为“电信业务经营者在提供携号转网服务过程中，不得有下列行为：……（八） 用户退网后继续占用该携入号码；”，对注销后的号码占用权属不再强制规定。依据中国移动、联通、电信公布的服务细则，“应当依照《电信服务规范》要求的最短冻结时限后5日内将号码归还至最初使用该号码的电信业务经营者。”即三大运营商达成一致意见，号码的占用的最终归属依然是原始基础运营商。
2. 用户资料及过往信息的保存
根据试运行阶段携转用户的诸多反馈，号码携转后，用户在携出方的注册信息、积分、优惠、信誉等将一并清除。但话费清单、通话记录、短信记录等则根据信息的不同类型，保存期限有不同。
对于基础电信业务，根据《电信规范》第2.1.9条，移动电话原始话费数据及点到点短消息业务收费详单原始数据保留期限至少为5个月。据中国联通公司反馈，目前可以查询过往1年内的详单资料；但注销后、携号转网后过往详单目前没有明确反馈，即便可查询也只能是1年内的最近资料。因此，建议如果办理携号转网前，可以先提前调取留存过往通话记录、短信记录等重要资料。
对于增值电信业务，尚无明确规定。但电子商务作为增值电信业务的一部分，参考《电子商务法》第三十一条，商品和服务信息、交易信息保存时间自交易完成之日起不少于三年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。因此，在没有特别规定下，基于号码携出方的增值电信业务信息，携出方可以参照至少留存三年。
3. 实名登记与同等权利
《管理规定》第六条指出“电信业务经营者应当将携号转入用户视同为本网新入网用户，严格落实电话用户实名登记有关规定，并确保携号转入用户在同等条件下享有同等权利。” 从立法目的上，实名登记是为保障电信用户和电信业务经营者的合法权益，维护网络信息安全，促进电信业的健康发展；从法律体系上，与《电话用户真实身份信息登记规定》中“用户办理入网手续时，应当要求用户出示有效证件、提供真实身份信息”的要求保持一致性和连贯性；从法律关系上，基础运营商与用户之间是平等民事主体之间的合同关系，只有经过实名登记，作为用户一方的主体才得以确定和区分，成为合同权利的享有者和义务承担者，从而有权要求同等条件同等对待。
二、从主体间的法律关系，分析携号转网对基础运营商的影响
基础运营商作为电信业务的主要市场主体，与电信管理机构、电信用户、其他基础运营商、虚拟运营商之间存在着直接约束或竞争的法律关系，而这种关系发生的最基础元素就是用户号码。携号转网的推行，使一个号码自始至终只有一种身份、一种权属的命运得到改变；用户的主动选择，使号码可以在不同运营商之间自由流动，对基础运营商而言需要重新思考与各主体之间的关系，把握需求、发挥优势、适应发展。
1. 与电信管理机构
工信部、省级通信管理局对管辖范围内的电信业务依法实施监督管理，携号转网正是在工信部的管理与指导下逐步推行。2010年，在天津、海南开始试点；2018年12月1日，扩展至天津、海南、江西、湖北、云南等五个省份；2019年3月5日，政府工作报告提出在全国实行携号转网；11月10日开始，三大运营商携号转网服务正式进入试运行阶段；11月27日起，全国范围内正式提供服务；12月1日起，《携号转网服务管理规定》生效施行。
但试运行以来， “携号转网”业务办理暴露出诸多问题，“不具备携转资质、受理网点少、过多风险提示与挽留、部分平台短信无法接受、携入后新卡套餐选择受限制”等。为保障携号转网服务的顺利施行，工信部于11月22日召开全国“携号转网”系统试运行分析电视电话会，明确指出部分省市违规设置携转条件等突出问题，启动系统技术监测，组建监管专班，并将开展全国专项监督检查，按照《管理规定》，严厉打击惩处违规行为。
从监管机构的系列举动措施，可以看出携号转网服务施行的力度与决心，势必将加大监管惩处，作为服务主体的基础运营商，应当认清形势，依法依规做好用户携号转网。
2. 与电信用户
毋庸置疑，较低的转网成本，使得广大电信用户成为携号转网最直接受益者。虽然作为法律上的平等民事主体，但信息资源上的不对等，使个体用户独自面对强大的运营商时，依然处于相对弱势的市场地位。业务套餐强行搭售、网速质量虚假承诺、只强调业务优惠、对用户权利的限制避而不谈等现象屡见不鲜。
(2015)鄂武汉中民二终字第00091号判决认为，“终端手机的速率是受其自身性能、所处环境等多种因素决定的，不能以终端手机的使用传输速率认定通信网络的峰值速率。故刘成相称联通汉阳营业厅、联通武汉分公司的广告促销应认定为虚假宣传的该项上诉理由，无事实与法律依据，本院不予支持”。但联通营业厅宣传手册上明确宣传其网速为极速21M，同时配合展示苹果4S的手机图片，导致刘成相相信苹果4S手机可实现极速21M，而购买该手机后网速仅有1M。或许实际中，设备或技术问题确实可能存在达不到预期网速的情况，但在明显关联展示、无任何风险提示的情况下，要求一个非专业的普通用户自行辨别、并承担销售者本应自行承担的功能实现不能的风险，不仅侵犯了《消费者权益保护法》第八条第一款的消费者知情权，同样侵犯了第四条“经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。”，实属不能。
在携号转网服务形势下，各大基础运营商竞相吸引新增用户，挽留存量用户。但在资费、套餐日益趋同，用户能力更加成熟的今天，依法诚信、稳定质量、细致服务才是争取市场的最有效法宝。
3. 与其他基础运营商
携号转网与5G应用同时到来，基础运营商之间的较量一触即发。截至2019 年 9月底，中国移动拥有用户9.4 亿，中国联通 3.2亿，中国电信则有 3.3亿。截止2019年2月底，全国共有204.4万用户办理了“携号转网”业务，其中中国移动携入48.3万户、携出107.8万户，中国电信携入90.9万户、携出46.1万户，中国联通携入65.1万户、携出50.5万户。可以推测短期内中国电信将成为携号转网的最大携入利好方，但长期还要综合考量。同时，2016年5月，工信部向中国广播电视网络有限公司颁发了继移动、联通、电信之后的第四张基础电信业务牌照，未来市场将更加活跃，充满期待。
但作为同类型服务与产品提供者，如何合法有效的占领市场，避开不正当竞争、市场垄断的法律风险，是运营商要慎重的。根据《反不正当竞争法》第二章，明确不得实施混淆行为引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系，商业贿赂谋取交易机会或竞争优势，虚假或引人误解的商业宣传，侵犯商业秘密、虚假有奖销售，损害竞争对手商业商誉、技术网络拦截等行为。但除法律明确禁止的行为以外，其他阻碍正常交易机会、扰乱竞争秩序的行为也将可能构成不正当竞争。
盐城市中级人民法院(2013)盐知民初字第0086号“用移动卡换联通卡”案件中，法院认定，被告东台移动公司的换卡行为是一种违反公平、诚实信用原则和公认商业道德的不正当竞争行为。该行为的性质是阻碍了原告预期商业机会的获得，即被告通过换卡实质上将原告已经获得的交易机会加以剥夺，导致原本应由消费者自由选择使用何种电话卡的公平竞争机会发生了人为的倾斜。尽管消费者仍然有能力选择从其他途径再次购买和使用原告的产品，但实质上已经增加了消费者重新选择原告产品的成本，从而使得双方的公平竞争的基础不复存在。而这种换卡行为也具备了违反正常的市场交易公平、诚信原则的含义和公认的商业道德层面上的可归责性，并且客观上也确实给原告的合理市场经营预期收益造成了一定的损害。在《不正当竞争法》对该种阻碍预期商业机会获得的不正当竞争行为未作明确规定的情况下，应当适用《反不正当竞争法》第二条的一般性保护条款进行规范，并以此认定被告东台移动公司的这种换卡行为构成不正当竞争。
但就目前分析，运营商的垄断行为比较难以认定，尤其在达成垄断协议、相关市场的支配地位等方面很难举证。在杨志勇与移动公司其他垄断行为纠纷案件中，(2015)沪知民初字第508号判决，法院认为，原告没有提交任何可以证明两被告在相关市场具有市场支配地位的证据，在移动通信服务市场领域，国内的通信运营商除了中国移动外还有联通、电信，被告中国移动上海公司也提供了多款套餐供用户选择，原告完全有能力自行选择，原告诉请不予支持。
4. 与虚拟运营商
虚拟运营商是指依靠租用传统电信运营商的通信资源开展电信业务的新型电信运营商。在租用基础通信资源之后，最终以自己的品牌、自建的客户服务系统，向消费者提供通信服务。为增加电信市场的有效竞争，工信部于2013年年底开始向国内各类企业颁发电信行业虚拟运营商牌照。相较于基础运营商，虚拟运营商存在码号资源不足、网络和服务用户体验不稳定、民营企业的百姓信任度等先天劣势，在同质业务领域较难与基础运营商同台竞争。
但虚拟运营商也正因体量较小，具有产品设计、服务创新、技术服务上的灵活性，在增值业务领域，在与中小企业合作上发挥着越来越重要的作用。随着实践和管理层面的积累，携号转让向虚拟运营商的开放和5G应用的不断推广，虚拟运营商在基础业务服务质量和系统稳定性上将逐步提升完善。因此，对于基础运营商来说，虚拟运营商既是竞争对象，又是合作伙伴，共同开拓维护市场，优劣互补，激发电信市场的活力与进步。携号转网，是科技进步和政策惠民的红利，也更利于国内电信业务服务水平的不断提高。
但逐步开放的市场必须在与之相适应的法律指引和法治监管下，才能得到长久而繁荣的发展，需要参与进来的所有市场主体的共同努力！