“史上最严”政府债务监管解读

2017年5月3日晚，财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布《进一步规范地方府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（简称“50号文”），规范地方政府举债融资行为。
有分析指出：50号文为《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，简称“43号文”）和《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）的延伸，意在将地方政府的隐性担保，转化为市场化操作的显性担保，同时重点监管PPP变相融资行为。
笔者结合近年来债券发行及银行授信风控的法律服务经验，简要梳理了50号文所引发的发债法律尽调及授信风控审查关注要点，欢迎拍砖：
一、地方政府举债及担保的天花板
《预算法》第35条规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
综上，合法的地方政府融资路径只有发行地方政府债券，通过企事业单位举债、绕道PPP举债等方式都不被允许。
二、融资平台公司的融资管理
较之43号文，50号文重申了融资平台公司市场化融资的法律原则，明确规定：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”；“融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”。
企业债、公司债、非金融企业债务融资工具等债券的各中介机构早已按照上述要求对地方政府注入平台公司的资产及偿债资金来源进行了适当性核查，在募集说明书、法律意见书等申报文件中均明确了债券发行不新增地方政府债务的内容。
三、违法违规担保债务的核查及处理
50号文明确金融机构不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。一旦政府及其所属部门出具了上述具有担保意思的函件，根据《担保法》、《预算法》、《地方政府性债务风险应急处置预案》之相关法律法规，其法律后果及处理如下：
除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。
地方政府违法违规提供担保承诺的债务，无论系存量还是新增，均按照上述法律规则定性并处理。
过去，金融机构的授信审批人员普遍认为政府函件“聊胜于无”，倾向于在授信业务中取得政府承诺或函件；然而，政府函件的效果系“双刃剑”，所谓的承诺函、安慰函不仅不能达到担保的效果，事后反而可能成为金融机构违法违规要求政府提供担保的佐证（网上流传的财政部最新问责建议中就有一例据此对金融机构进行责任追究的个案），金融机构应引以为戒。
四、PPP融资规范
50号文罗列的“禁止变相融资”情形，一定程度上堵截了“醉翁之意”的绕道PPP项目。
50号文明确规定：“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”。
进一步规定：“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。
地方政府应自查其参与的PPP项目是否触犯上述变相融资的红线。金融机构在参与设计PPP项目融资交易结构的过程中，应审慎论证融资结构及模式的合法合规性，并审慎对待PPP项目的变相融资风险。
五、对金融机构及中介机构的责任追究
50号文明确规定：“对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任”。
“金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保”属于违反《预算法》、《担保法》及43号文、50号文的行为。根据《银行业监督管理法》第48条之规定，相关负责人及授信审批人员可能被给予纪律处分；警告、五万元以上五十万元以下罚款；直至取消一定期限或终身任职资格、一定期限或终身禁入银行业等处罚。
50号文明确规定：“对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任”。
过去，由于不同的责任主体分属不同的监管部门监管，虽然法律法规三申五令要加强对金融机构及中介机构的追责，但“动真格”的实际发生概率较低。50号文从联合发文的多个部门以及“联合监测”的提法、“大数据监测”的技术支撑等多维度落实了追责举措，“史上最严”政府债务监管已经上线，金融机构与中介机构切不可对此掉以轻心。