合宪性审查制度初探及推进浅议

摘 要
合宪性审查制度开启宪法实施和宪法监督的新纪元。有必要厘清合宪审查与违宪审查及合法性审查的关系，明晰合宪性审查制度在国家政治生活中不可替代的制度价值。新发展阶段要在党的领导下不断完善合宪性审查的程序机制，推进宪法解释程序规则，构建违宪责任追究机制，以人民意志为导向，充分实施宪法，推进依宪治国理政工作，迈向建设社会主义法治国家的宏伟蓝图。
关键词：合宪性审查 宪法解释 宪法监督
基于立宪主义，现代法治国家均以保障宪法在法治体系中的核心地位为首要价值和立场。[1] 宪法的社会实施效果是宪法权威的来源，以宪法为导向，符合中国国情的合宪性审查制度的能够确保法律体系的一致性，落实宪法监督，保障宪法实施，彰显宪法权威，促使国家政治活动的有序开展，实现国家的长治久安。
一 合宪性审查制度概述
（一）我国合宪性审查机制概述
宪法实施过程中出现的纠纷，如得不到有效解决，将动摇以宪法为首的法律秩序，为解决宪法纠纷，合宪审查应时而生。合宪性审查最早起源于德国，主要指违宪审查，旨在通过对法律及规范性文件的审查，确保下位规范符合上位规范，用以保证法律和宪法在形式和实质上的价值一致性。作为舶来品的合宪性一词，在中国首次出现在1979年《法国对法律合宪性监督》之中，但此后学界多侧重违宪审查，直到2000年齐玉苓案才引发学界对合宪性审查的关注。
所谓合宪性审查，是指有权机关以宪法为尺度，依据宪法理念、精神、原则、文本及宪法解释，对规范性法律文件及公权力的运用行为进行是否符合宪法的法律判断，并对违宪行为及条文及时处理的活动。全国人大及其常委会是合宪性审查工作的主体，宪法和法律委员会负责具体工作，法工委协助落实。合宪性审查的对象虽包含公权力行为和法律规范，但更侧重于对法律规范的合宪判断。事前预防性审查、抽象的原则审查和具体案件审查为合宪性审查方式。事前预防性审查针对的是生效需要提请批准的自治和单行条例；抽象的原则审查是对法律规范生效后，个案出现前，有权机关根据提请而为的备案审查；具体案件审查针对个案，由承办案件的法检及行政机关对案件涉及的法律规范申请全国人大及其常委会进行附带性审查。合宪性审查的处理结果既包含肯定法律规范的效力，也包含对违宪法律规范的撤销、改变等。
合宪性审查兼具结果控制的法治属性和内嵌于人大制度的政治属性。合宪性审查的工作重点是对法律文件是否符合宪法内容及精神进行审查，但因合宪性审查的根本尺度是不同于一般法律的具有鲜明政治性的宪法，做出合宪判断时必然会带有政治因素。但政治问题不同于法律问题，如对政治问题进行合宪性审查，必然会混淆违宪责任与政治责任。因而，合宪性审查需坚持法律准绳，摒弃政治审查，以防恶意审查现象频出。具体而言，党内机构审查党内文件的合宪与否，文本的政治性表述不应进行合宪性审查，以免权力滥用，从而阻碍合宪性审查工作的推行。
（二）合宪审查与违宪审查
如前所述，合宪性审查起源于违宪审查，合宪审查包含合宪和违宪两种法律判断。合宪性审查与违宪审查是一体两面，都指由有权机关依据宪法对宪法以外的法规范文件以及权力机关的职权行为是否合宪进行审查。[2] 但合宪性审查和违宪审查又有所区分。
首先，违宪审查依托于三权分立，注重权力的博弈与制衡，体现对抗性。而合宪审查的有权机关为的最高立法机关，审查权高度集中。合宪性审查并非出于平衡权力的需要，而是对公权的信任而进行审查，以确保宪法的根本法地位，体现非对抗性。其次，违宪审查带有些许先入为主的违宪推定意蕴，审查时积极寻求违宪之处，在违宪程度不明显的情况下，更倾向于做出违宪决定。而合宪审查则更多以合宪推定的视角去审查，违宪程度不明显的情况下，违宪决定并非直接做出，而是以协商的方式要求违宪责任主体限期整改，审查模式更具有可塑性和温和性。再次，违宪审查建立在资产阶级自由主义之上，强调司法权的独立，由非立法主体的法院进行违宪审查，以控制立法权，体现司法审查特质。而我国合宪审查则建立在人民民主之上，由民主选举产生的最高立法机关进行合宪审查，最高立法机关并非违宪审查的对象，法院作为执行机关并无违宪审查的权利。最后，违宪或不违宪是违宪审查的结果，但不违宪可以是合宪，也可以是在宪法无规定情况下的“合宪”。合宪审查的结果只有合宪与不合宪两种，不会出现宪法无规定情况下的“合宪”。“合宪”的概念比“不违宪”更为严谨,从维护宪法权威的角度看，我国在宪法审查中使用“合宪性审查”概念更为科学。[3]
（三）合宪性审查与合法性审查
法律和宪法为上位法律和下位法律的关系，二者的根本理念与基本原则一致。合宪性审查与合法性审查同为对规范性文件的审查，但实践中经常将二者混淆，以致出现用合法性审查代替合宪性审查的情形。合法性审查的依据为不包含宪法在内的上位法，规范性文件经过合法性检验，却不一定合宪。为此，有必要对合宪性审查与合法性审查进行明晰，以将宪法监督与实施落到实处。
就监督范畴而言，合宪性审查针对的是涉及宪法的立法行为，归属宪法监督。合法性审查针对的是违反上位法的规范文件，归属法律监督。就审查侧重而言，合宪性审查以宪法文本为依据，注重宪法的指引作用。合法性审查以上位法为依据，强调法的位阶效力。就审查主体而言，最高立法机关为合宪性审查的主体，强调审查主体的宪法解释权。一般而言，上级机关皆有权对下级机关的规范文件进行审查，合法性审查的主体范围广于合宪性审查。就审查程度而言，在地方性法规的备案审查中，因制定依据多为上位阶的法律，更多的是合法性审查而非合宪性审查。只有在法律空白的情况下,行政法规和地方性法规才可能直接依宪制定并可能违反宪法,从而引发合宪性审查。[4] 法律为司法解释的对象，对司法解释的审查应是审查其是否符合特定法律。即规范文件的审查中，合法性审查为先导，经历合法性检验后方涉及到合宪性审查。就审查结果而言，合宪性审查具有肯定或否定规范文件整体的效力。而合法性审查的结果是对法律规范同上位法抵触的部分不予适用。综上，合宪性审查育于合法性审查制度之中，且在二者一体化的混沌机制中，合法性审查机制居于主要地位。[5]
二 合宪性审查制度的价值
（一）保障公民基本权利
随着法治建设的开展，权利意识深入人心，世界各国也愈发重视基本权利的保障。人民是构成国家的基础，主权的构建也是实现公民个体权利的过程，权利的实现离不开宪法的保障。如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证。[6] 我国公民有着广泛的权利，保障公民权利是宪法的应有之义，无论是为了保持法制的一致性，抑或是对公权力的限制，合宪性审查都带有浓厚的权利保障色彩。权利的保障不仅需要司法支持，更需要立法保障。立法权如无行使边界，便会无限扩展，侵犯公民基本权利。无救济则无权利，权利不能停留在纸面上，经宪法确认的权利需要宪法制度的保障。文件违宪则会减损公民权利，如无对立法违宪的救济途径，宪法的允诺便成为空头支票。合宪性审查是公民在法治框架内表达利益诉求、维护基本权利的重要机制，任何减损甚至剥夺公民权利、损害公民利益的立法行为及其他公权力行为都将面临宪法层面的拷问。[7] 合宪性审查具有权利保障的双重功能。首先能够使法律文件及制度符合宪法理念，保持法律体系的一致性，自上而下地保障公民基本权利；其次合宪审查能够畅通公民权益诉求渠道，为侵犯基本权利制度提供根本权利救济，为新发展阶段因法律滞后性对权利保障的不足提供根本法层面的应对之道。一言以蔽之，合宪性审查的推出，为公民基本权利的保障提供新范式，丰富了公民权利救济渠道。
（二）维护宪法最高权威
宪法具有最高法律效力，依法治国的关键是依宪治国。但宪法常被束之高阁，未充分的融于社会之中。我国宪法制裁性较弱，宪法往往依靠政治力量实施，具有明晰的政治化倾向，从而弱化了宪法的法律性。同时，宪法政治化的特点，使得宪法监督机制未能得到良好运转，是以不能有效施展宪法权威。在宪法监督与制裁机制缺失的情况下，公权力必定会不受限而肆意扩展，出现立法有违宪法的情形，破环法制体系的统一，对违宪主体往往是无计可施，宪法的威慑性得不到诠释，致使出现损害私权的现象，破环人民心中的宪法权威、丧失法律的权威意识，甚至动摇国基。合宪性审查则是经世界各国长期实践得出的制约公权的有效机制，能够优化法律体系，矫正立法，在立法环节对相关文件进行宪法审查，确保法律的正当性，并为违宪文件的及时纠正提供文本依据，能动的发挥宪法的监督作用，维护法律秩序的统一。此外，作为法律的宪法，合宪性审查能够充分实施宪法，行之有效的制裁违宪主体，逐步消减宪法停留纸面上的弱制裁性，补强司法，彰显宪法的制裁性。具有可操作性的合宪审查机制能够在宪法对立法的监督、违宪的制裁过程中，规范宪法的监督、凸显宪法的实施、确保公权有效运行，强化规则意识，使得宪法的权威根植于人民心中，形成对宪法的真诚敬畏，凝造宪法神圣的统一社会共识。
（三）推进民主政治活动
宪法是现代国家的基本象征和政治标识,是国家存在和统一及领土完整的最高法律依据和根本法律保障。[8] 首先，宪法对治国理政有着不可替代的作用，依宪执政是依法执政的关键。作为体现党和人民根本意志的宪法，可通过确认政策合宪、制裁违宪行为，保障党的政治活动符合法治、反映人民意志，推进依宪执政建设，提升党的执政能力，树立党领导权威，从而推动国家治理能力建设。其次，合宪性审查制度有着协商沟通的作用。合宪审查判断权的主体是确定的，但合宪审查参与的主体是多元的，既包括国家机关，也包括社会公众。不合宪的判断不是专断的，而是协调部门共识，对错误理解进行纠偏。合宪审查过程中，与政治部门的交流是必不可少，通过民主交流，缓解部门矛盾，化解政治风险，促成部门共识的达成，并妥善规避审查机关的擅断。再次，合宪性审查具有强化民主监督的功能。人民当家作主的充分实现，离不开民主监督。政治意志的民主性是代议机关的特性，我国宪法和法律委员会委员由民主选举产生，确保合宪审查机构具备正当的民主性，强化人民主权下的民主监督。最后，整合政党意志和国家意志是合宪性审查制度的功能。公民民主意愿构成国家意志，最广大人民的根本利益构成政党意志。虽二者有所重叠，但也时常割裂。只有赋予政党意志的法定正当性，才能将其作用范围上升至国家意志。合宪性审查通过对政治活动进行审查，规范民主政治活动，赋予意志上升的正当性，自内而外落实人民民主，发展社会主义民主政治。
三 新发展阶段合宪性审查制度推进
（一）坚持党领导合宪性审查
党的领导引领社会主义法治建设，人民在党的领导下制宪，而合宪性审查作为法治的构成也需坚持党的领导。首先，宪法的政治属性决定合宪审查必须在党的领导下统一推进，不能以审查为名对党的领导予以削减，从而背离政治方向。其次，我国对合宪性审查制度仍处于初探时期，对法律和政治问题的区分需要执政党予以指导，对审查工作进行思想引领，才能确保合宪性审查工作不偏离主线，提升审查效率，充分效用合宪性审查制度，落实宪法实施。最后，党协调各方，能为合宪性审查提供坚实后盾力量。推进合宪性审查涉及面广,影响较大,尤其需要各个方面的配合,如果没有党总揽全局协调各方,统筹各方面的资源，合宪性审查必定难以取得预期的实效。[9]
（二）完善合宪性审查的程序
可操作性的程序制度是有效落实宪法实施和监督的应有之义，合宪性审查工作的开展须有专门的程序法予以保障，以维护宪法权威，化解宪法问题。当下我国合宪性审查程序仅有笼统性规定，面临审查对象分散、审查方式单一、审查公开度不足等问题，应通过统一的程序法扩大提请审查主体，明确审查范围，丰富审查方式，明确审查时限，加大审查透明度，规范违宪文件的效力及溯及力，增设审查结果的救济程序，完善合宪性审查与司法程序的有效衔接等。同时，可适时引入听证与论证机制，在审查公开的前提下将主动审查与被动审查有机结合，在培养公民宪法意识的同时，充分调动有关机构提出审查要求的积极性，推进民主政治的开展。此外，合宪性审查的展开必然涉及宪法解释，如果没有宪法解释作为支撑，那么合宪性审查将失去统一的判断标准，仅凭法律条文的字面意思还不足以准确判断是否违宪，即使能够作出初步判断，也无法确认违宪的程度，给后续如何处理违宪法律带来难题。[10] 因而进一步推进合宪性审查工作，需建立并完善宪法解释程序机制，设定合宪性解释的规则、表决程序及效力等，规范宪法解释权，提升宪法解释的科学性，并限制有权机关进行宪法解释的自由性与随意性，从而确保宪法解释有章可循，推进合宪性审查的有序开展。只有不断完善合宪性审查的程序保障，才能使得合宪性审查能更好地发挥制度优势，切实发挥宪法监督功能，全面保障宪法实施。
（三）完善违宪责任追究机制
合宪性审查的结果必然会出现合宪与违宪两种情况，基于违法必究的思路，应建立相应的违宪责任追究机制，震慑并预防违宪行为，促使立法机关及公权力的运用行为带头自觉遵守宪法，营造宪法权威的社会氛围，维护宪法的根本法地位。但实践中却无可操作性的违宪责任追究制度，对于违宪的规范文件，其处理包含不予批准、撤销、改变及罢免等。但前述结果除罢免带有制裁性外，仅是对规范的处理方式，并未体现责任的承担以及宪法的制裁性。从制裁的角度看,无论是撤销违宪的法律、法规,还是对违宪的法律、法规不予批准,都不具备严格意义上的制裁性。[11] 应增设并完善具有惩处性质的违宪责任承担方式，增设撤职、宣布无效，细化违宪责任的担责主体，降低违宪责任追究机制的启动门槛，明确违宪责任承担的追究程序，发挥合宪性审查的审查与追究功能，从根本上实施宪法，监督立法和公权力运作，对公权力施以有效制约，防止权力滥用，损害公民权利。此外，还需规定违宪责任的限度，不能忽视既有法律。依据宪法而产生的其他法律也是为了在广义上追究违宪责任之意,若一切违法行为皆搬宪法而出,未免丧失立宪与立法的原意。[12] 因而只有在违宪行为没有相应法律覆盖时，违宪责任方可适用。
四 结 语
当下中国法治迎来合宪性审查新时代，宪法实施和监督更为重要。合宪性审查工作的开展必然重新凝聚社会成员的宪法意识。法治中国的建设对合宪性审查制度有着更高的要求，需全社会共同参与总结先进经验，不断完善审查机制，发挥宪法监督作用，从审查制度上树立宪法权威，维护宪法最高地位，实现良法善治，确保法治原则贯彻法治建设全方面，推进依宪治国价值的根本落实。
参考文献
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