第一节 概述
在城市更新的背景下，权利主体之间的权属争议系相对常见且具有研究价值的问题。一方面城市更新本身牵涉的利益巨大，尤其是在深圳、上海等一线城市，一个城市更新项目中权利主体可能因城市更新而获利数亿甚至数十亿元，权利主体有着充足的动力主张自身权利；另一方面，城市更新项目中所涉及的项目用地往往有着相对复杂的权属关系，尤其是在深圳地区，历史遗留的权属问题对应到城市更新程序中，呈现出更为复杂的争议形态。
由于该类问题在深圳地区较为典型，故本章主要以深圳地区为例进行分析。
如上表所示，在深圳地区一个较为典型的场景为，在原相对远离中心城区的区域（如深圳市宝安区、龙华区等），部分企业（尤其是港资企业）与当地村集体组织签订较长期限的集体土地租赁合同，而后在集体土地上加盖工业厂房，进行生产经营。随着城市化的发展，该类工业厂房的存在已不符合城市发展和城市规划的要求，故工业厂房所在地经过特定的行政流程纳入了城市更新的项目用地范围。由于工业厂房本身系在租赁之集体土地上建设，无法办理相关产权证，其物权归属无法明确，承租企业甚至亦有可能将工业厂房项下权益进行了对外转让，使得该类建筑及土地的权属问题更为复杂。由此，此类场景下，若涉及纠纷，往往引发下述三个一直困扰司法实务的常见问题：
其一，集体土地“以租代买”类交易的法律定性及法律适用问题；
其二，“违法建筑”的权利归属问题；
其三，“违法建筑”对外转让的法律效力问题。
本文以及此后一篇文章将主要围绕着以上三个层面的问题，结合相关规定、司法判例、法理进行具体分析。
第二节 集体土地“以租代买”类交易的法律定性与法律适用
一、案例场景引入
1999年8月1日，原宝安区观澜镇桂花村新石桥经济合作社（以下简称“新石桥”）作为甲方，深圳市冠杰实业发展有限公司（以下简称“冠杰”）作为乙方，双方签订《土地租赁合约》，约定如下：新石桥将桂花新石桥村土名笨箕督山一幅工业用地48,690平方米的住宅或工业用地租赁给冠杰使用，新石桥负责土地“三通一平”工作，并协助冠杰办理有关土地使用权审批工作，费用由冠杰承担。土地使用期限为70年，从1999年8月1日起至2069年7月31日止。土地租赁价格为每平方米130元，按48,690平方米计算，冠杰应付新石桥70年土地使用费总价格为6,329,780元。合同还对其他相关事项进行了约定。后新石桥向深圳市宝安区人民法院（简称“宝安法院”）起诉，请求法院判令：一、《土地租赁合约》中超过20年的部分（自2019年10月1日至2069年7月31日）无效；二、2014年5月12日至2019年9月30日期间的租金标准按照每月每平方米10元计算。
该案件系深圳地区涉及到历史违法建筑的典型案例，历经宝安区法院一审驳回起诉[1]、上诉至深圳中院后裁定指令宝安区法院审理[2]、宝安区法院实体一审审理[3]后再次上诉至深圳中院，深圳中院进行终审判决[4]，而后又经广东高院裁定再审[5]（提审），最终在再审程序中原被告双方以和解方式结案。
该案宝安法院第一次审理时驳回起诉，并在驳回起诉的裁定中认为：
“本院认为，涉案《土地租赁合约》约定的租赁期限为70年，租金亦是在一年内分三次付清，涉案《土地租赁合约》名为租赁，实为买卖。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条‘土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理’的规定，涉案土地地上建筑物合法性认定及处理直接涉及到本案的审理，故本案应当先由行政主管部门对涉案土地上的建筑物的合法性进行审查，当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：驳回原告新石桥股份合作公司的起诉”
后经发回重审，宝安区法院在一审判决中认为：“一、合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。第四百二十八条规定，本法自1999年10月1日起施行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第二条规定，合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或者履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适用合同法第四章的有关规定。本案中，双方签订租赁合同是在合同法实施之前，合同约定的履行期限跨越合同法实施之日，合同约定的租赁期限为70年，违反了合同法的强制性规定，超过20年的部分无效。至于20年的起算时间，当事人自合同法实施之日起就知道或应当知道合同违反现行法律规定，因此，自合同法实施之日1999年10月1日起算20年的租赁期限有效，超过20年的部分无效，即自2019年10月1日至2069年7月31日期间的租赁合同无效。”
案件上诉至深圳中院，经过二审审理后深圳中院认为：
“本院认为，本案纠纷与本院其他同类涉及历史遗留违法建筑申报需等待行政主管部门先行处理的纠纷，在本质上有许多相同之处,人民法院在处理同类案件时需考虑裁判标准的统一问题。但本院亦注意到,同类案件因原告提出的请求不同,会导致是否有诉权的区别。在原告选择租赁法律关系起诉的情形下，当事人具有诉权，人民法院应当进行实体审理。在原告选择返还土地或地上建筑确权等需等待行政主管部门处理的法律关系起诉的情形下,人民法院应先驳回起诉，等待主管部门处理后再处理属法院主管之民事纠纷。…综上所述，双方签订的《土地租赁合约》名为土地租赁合同，实为土地买卖合同，新石桥公司请求人民法院认定租赁关系进而支持其两项诉请，与本院查明的事实不符,本院不予支持。冠杰公司上诉主张《土地租赁合约》实为土地买卖合同,与案件事实相符,理由成立,本院予以支持。”
从本案历经的多次程序往复以及三级法院的观点争议可以看出，涉及到集体土地以租代买的问题，系非常疑难的城市更新背景下的争议解决问题，其中既涉及到实体法律问题，又涉及到程序法律问题，因此，本节以这一疑难案例作为引入，就此问题进行探讨。
二、集体土地“以租代买”类交易纠纷的程序问题
根据《土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”同时参照《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十八项[6]、第六十九项[7]的规定，对农村宅基地权属纠纷的处理中，如当事人直接向法院起诉要求司法确权的，法院一般不予受理，应由人民政府处理。
此类案件处理程序上的争议点在于，依照上述规定和广东地区（尤其是深圳地区）法院的操作经验，如果将所有土地权属存在异议的土地使用权争议案件归为土地权属争议案件，则此类案件一般应由行政机关先行处理，法院将不予受理或在受理后驳回起诉。如果将此类案件均定性为侵权或合同案件，则可能架空了《土地管理法》第十四条规定，行政机关在土地权属争议案件的先行处理流程将形同虚设。出于既要顾及物权保护，又要保护行政机关在土地权属纠纷案件中的先行处理权的考虑，此类以“合同纠纷”为名，但是实质可能影响权属确认的纠纷，法院在程序上如何处理，司法实践中存在不同观点。
有关土地的所有权和使用权争议存在的主要分歧之处在于，虽然当事人的诉求是侵权或合同纠纷的民事损害赔偿，并非行政意义上的土地确权。但是确认土地权属是厘清合同各方当事人权利义务的前提。如果人民法院作出的民事判决可能达到对权属问题进行侧面确认的效果，为避免双方认定结果的不一致，部分法院可能将根据《土地管理法》第十四条[8]规定的行政处理优先原则，作出不予受理或驳回起诉的判决或裁定。如深圳市中级人民法院在（2020）粤03民终15222号中，即持有以上观点[9]。宝安法院在（2011）深宝法民三初字第1649号案件裁定中也作出了类似的认定[10]。
在此基础上，亦有部分法院认为，如当事人仅就土地转让合同性质或者合同效力向法院起诉，对土地的权属未列入诉讼请求，且权属认定对案件结果并无根本性影响的情况下，可将其纳入受理范围。
此类案件中，当事人在诉状中提出何种诉讼请求，可能会对其程序权利产生实质性影响。如当事人直接就“权属争议”提出诉请的，则可能被法院不予立案或驳回起诉；如以“租赁关系”等合同纠纷提起诉讼的，则法院可能认为属于民事案件受理范围而予以受理。但具体应如何认定目前尚无统一的裁判尺度，最终可能往往由法院在自由裁量权的范围内予以认定。河北省石家庄市中级人民法院在其作出的（2017）冀01民终6243号裁定中即持有类似观点[11]。
同样在上文引入的新石桥与冠杰合同纠纷案件（二审（2016）粤03民终20288号案）中，法院亦持有同样观点[12]。
因此，两案本质纠纷虽然相同，但基于两案新石桥诉讼请求不同，处理亦应不同，即不存在同案不同判的问题，整体上也反映出上述两种处理方式在司法实践中的运用。法院两种处理结果的本质在于如何区分“司法”与“行政”的纠纷处理权限问题。一般而言，法院为了避免与行政部门认定结果不一致，出于维护司法公信力的考虑，对于涉及土地权属确认的问题，尤其是如案件起诉或受理时行政部门正处于权属确权的过程中，法院相对倾向对此类案件作出“不予受理”或“驳回起诉”的裁定，尤其在深圳地区，法院多数采用此类处理方案。而如果相关案件之争议焦点本身与土地权属确认问题并无直接关联，则法院进行实际审理并不会发生与行政处理相冲突的问题，故此类案件存在法院实际审理的空间。
此外，从《土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的文义层面上看，只是规定土地争议由人民政府处理，但并未明确排除司法审理程序的适用。另一方面，对于不动产的权属争议问题，本系十分典型的民事法律关系项下的争议问题，争议之解决往往亦需要结合民事层面的合同关系、物权关系等予以判断，一味排除司法审理程序似亦并不合理；再者，如行政程序及行政诉讼程序的角度而言，即便权属争议先行通过特定的行政程序处理，如根据《土地权属争议调查处理办法》等规定进行处理，但最终处理的结果仍具备行政诉讼意义上的可诉性，最终仍可能诉诸司法，反而徒增各方诉累。因此，在司法实践中亦有部分法院突破了《土地管理法》第十四条之规定，直接对土地所有权和使用权争议进行裁判，如（2016）新民申2173号案[13]、（2016）辽民终234号案[14]等。
三、集体土地租赁合同的法律定性
根据《民法典》第七百零三条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”租赁合同之本质在于出租人让渡一定时间的租赁物使用权，承租人为此支付相应的对价，在租赁合同下出租人对于租赁物仍为间接占有、自主占有，承租人对租赁物为直接占有、他主占有，租赁物之所有权在形式与实质上皆未发生转移。《民法典》第五百九十五条规定：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”买卖合同之本质与租赁合同不同，其为对标的物所有权的买卖，合同主体意思表示之指向为所有权的转移，经交付后买受人一般对标的物进行直接占有、自主占有。
结合上述法律规定及历史背景，笔者认为，形式上的农村集体土地租赁合同的到底是租赁合同还是买卖合同，司法机关一般从如下几个方面来认定：
第一，合同的具体条款，包括合同的期限、合同的价款（租金）支付方式、合同各方的附加义务等；
第二，合同所涉土地使用权的性质与合同签订时法律法规的规定，如合同所涉土地为集体土地，则可能会被认定为通过租赁合同绕开法律的强制性规定，从而被穿透认定为买卖合同；
第三，所涉土地后续使用情况，“承租人”是否对土地进行了实际开发，是否进行了相关经营活动等；
第四，“承租人”是否已经对土地上之建筑物进行了违法建筑物报建，是否已经办理了部分房产证等。
如合同中存在租赁期限与土地使用年限约定一致，“承租人”已经对土地及建筑物进行开发并实现了完全的控制，合同性质可能被认定为“名为租赁，实为买卖”的买卖合同，在新石桥与冠杰合同纠纷案件中，合同双方于1999年8月签订的《土地租赁合同》所约定的租赁期限为70年，土地使用费为6,329,780元且分三次付清，并约定冠杰公司租赁土地之目的为在土地上建造厂房或住房等，冠杰公司亦于2009年12月进行了相应的违法建筑申报。从双方合同条款的设计上看，其更倾向于一次性转让土地所有权，且在合同签订后新石桥公司实际已经失去了对土地的控制，在冠杰公司申报违法建筑时新石桥也未提出相应异议或自己进行申报，同时结合《土地管理法》第2条等相关规定，此项租赁合同实质为规避强制性法律规定而订立，双方真实之意思表示应为买卖而非租赁，故深圳中院二审亦认定此项合同名为租赁，实为买卖。
同样，深圳市中级人民法院在其作出的（2017）粤03民再102号民事裁定书中认为：“鉴于涉案《商铺租赁合同》约定的租赁期限长达35年，租金为一次性缴付，且约定由承租人自行承担和缴纳土地使用费，以及约定了相关土地征收处理事宜，故原审裁定认定涉案《商铺租赁合同》名为租赁，实为买卖，并无不当，本院再审予以确认”。
而如合同约定租金分期支付，并无约定转移权属的实质内容条款且承租人也并未对土地实现完全控制的，则即使租赁期限超过20年，法院也可能将此类合同仍认定为“租赁合同”。在合肥市中级人民法院在其作出的（2015）合民一终字第01604号判决中即认为：“2012年9月11日，玉东公司、张登华经协商签订《土地租赁合同》一份，合同约定：甲方（本案玉东公司）将其征收土地中约3.2亩的土地使用权租赁给乙方（本案张登华）使用，租金为15万元／亩，租赁期限为该地块政府给定使用年限；未经甲方同意，乙方不得转租，在租赁土地上不得存放危险物品和进行违法活动；租赁期间，租赁地块发生的一切相关费用由乙方承担；租金及保证金支付方式见合同附件《土地租赁合同款项协议》（该合同附件双方并未签订）…张登华于2012年9月1日和11月3日分别给付租金50000元，2014年1月28日，给付租金150000元，上述款项均由吴多斌收取并出具收条。”在（2013）深中法房终字第1001号[15]、（2018）粤20民终3418号案[16]中，法院亦持有类似之观点。
结合以上司法观点，法院对于租赁合同还是买卖合同的判断，本质上还是通过特定的合同约定、签约背景、履行情况等，探究当事人的真实意思表示。司法实践中的常见裁判观点，大多亦系围绕着真实意思表示之判断进行细化，故在庭审过程中，证明该等真实意思表示之证据可能千奇百怪，例如出租人出具的收款收据上载明系“收取土地转让款”而非“收取土地租金”，即极有可能成为一项重要的证明该等土地租赁合同实际为土地转让的关键证据。
四、集体土地租赁合同的效力判定
如前所述，集体土地租赁合同在司法实践中可能被认定为系属于集体土地买卖合同，即“名为租赁，实为买卖”，亦可能被认定单纯系集体土地租赁合同。两种认定路径下，皆可能产生诸多争议问题。由于在城市更新的场景下，主要涉及到的是集体经营性建设用地的流转问题，故以下主要针对集体经营性建设用地项下的集体土地租赁合同的效力问题进行分析：
（一）如认定为买卖合同/转让合同，效力应如何认定
新《土地管理法》第63条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。…通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”，从这一规定来看，实际上确定了集体经营性建设用地的可流转性。结合（2020）鲁0683民初2128号[17]等司法判例来看，目前司法实践中对于就集体经营性建设用地的买卖合同、转让合同，一般系认定为具备法律效力。
在这一论证路径下，集体经营性建设用地可流转的前提在于满足“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记”的基本前提要件，如果对于出让时未被确认为工业、商业等经营性用途的集体用地，将直接导致《买卖合同》的无效。参考广东省中山市中级人民法院在（2020）粤20民终3659号判决中认为“现涉案土地为集体土地，且未有证据显示涉案土地已经规划确定为工业用途并依法登记为集体经营性建设用地……故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，涉案《土地使用权流转合同》已违反法律的强制性规定，应为无效合同。”
关于应当依法登记的要件，参考广东省人民政府颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十四条之规定“集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理”，规定了集体建设用地的基本登记规则。
从新《土地管理法》第63条这一关于登记的相关规定来看，如果集体建设用地未经登记，则将使得集体建设用地不具有流转的前提，从目前的司法判例来看，仍沿用旧《土地管理法》的裁判思路，将对于该类集体用地的转让合同认定为不具备法律效力。如（2020）粤01民终25906号[18]、（2020）粤01民终25504号[19]等司法判例中皆持有同样的观点。
通过上述分析，目前《土地管理法》中对集体建设用地入市整体持开放态度，对于符合条件的集体建设用地进行转让出让的协议一般认定为有效。但此时涉及到政策法规变化的问题，我国《土地管理法》历经多年沿革，关于集体建设用地是否可以转让的问题历经不明确[4]到明确限制[5]到开始政策松动[6]再到现今正面回应集体经营性建设用地可以入市，不同历史阶段对集体土地入市问题态度不一，导致当事人在签订、履行土地买卖合同过程中，面临着我国对农村集体土地转让态度的转变，使得合同效力在不同历史时期下产生全然不同的结果。实务中，法院在进行审判时，往往结合特定的历史背景，并将农村土地制度的时代变革背景纳入重要的考量范围。
如当事人双方在新《土地管理法》生效之前将符合目前新《土地管理法》要求的集体土地予以转让，是否可以适用更新后的第六十三之规定？从一般的法律溯及力原则的角度来看，由于该等集体土地转让行为发生在新《土地管理法》生效之前，原则上应按照原有的《土地管理法》之规定判断该等转让行为的法律效力，如按照旧《土地管理法》之规定该等转让行为无效，则原则上应认定为无效。但从目前的司法判例来看，则一般认定新《土地管理法》具有溯及适用的效力，即如在新《土地管理法》框架内认定为可以转让的集体土地，则即便相关协议系在旧《土地管理法》时期签署，一般亦认定为合同有效。如（2019）粤0104民初40334号[21]、（2019）冀0581民初1691号[22]等判例皆持有该等观点。
此处背后的法理实际为“有利溯及”原则，根据《立法法》第九十四条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。即对于新的《土地管理法》而言，在集体用地权利的流转上，采取了更为宽松的立法政策，该等情况下对于此规定予以溯及既往，更有利于保护相关交易主体的利益，亦有利于体现新《土地管理法》中促进农村土地权利流转的立法精神，故目前主流的司法判例大多采用溯及适用新《土地管理法》第六十三条之规定的裁判思路。
（二）如认定为租赁合同，效力应如何认定
根据《土地管理法》第63条之规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”并结合上述集体经营性建设用地可以出让之规定，集体经营性建设用地亦可以出租，关于集体经营性建设用地的认定可参考上文分析，在此不再赘述。
但是，并非当事人双方之间订立的有关集体经营性建设用地租赁合同是必然有效的，亦需结合当事人之间约定的租赁合同期限进行判断，如租期超过最高年限的规定，则超出部分将被认定为无效。
而确认租赁合同是否超出租期最高年限的问题，关键需要确认应当以何种规定作为最高年限的裁判依据。目前《民法典》第705条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”[25]。该规定系从原1999年开始实施的《合同法》第214条衍生而来，在法律适用的问题上，如果当事人双方在1999年之前即签订了租赁合同，是否可以适用二十年最高租期之规定？
参考深圳中院在（2013）深中法房终字第1001号民事判决书中的观点[26]，该判决中，深圳中院通过认定当事人双方签订合同的履行期限跨越合同法实施之日，因此仍旧适用原《合同法》之下关于二十年最高期限之规定。但具体起算时间，根据上述案件的判决，深圳中院认为，应当以原《合同法》开始实施之日起计算二十年最高期限，即从1999年10月1日开始计算，而非当事人实际约定的起租时间。
因此，即使合同在原《合同法》之前签订，因目前绝大多数可能存在争议之租赁合同约定期间均跨越了原《合同法》的施行时间，即使租赁期间未跨越原《合同法》的施行时间，产生的纠纷也存在超过诉讼时效之问题，在此不再做进一步讨论。故，租赁合同一般情况下存在二十年最高期限的限制。
但是，并非所有约定租赁期间超过二十年的租赁合同中超出部分均无效，关于是否适用《民法典》或原《合同法》中关于二十年最高期限之规定，司法实践中亦存在不同观点。如在（2020）粤01民终23078号[27]、（2020）粤06民终155号、（2021）粤01民终288号等司法判例中皆持有超出二十年租赁期限部分仍有效的观点。其主要依据为《广东省集体建设用地使用权流转实施办法》第十三条第二款，“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”而依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条，工业用地国有土地使用权出让的最高年限可为五十年，租赁合同中约定的超出二十年但小于五十年的租赁期限，仍可认定为有效。
综上，整体而言，符合新《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地的租赁合同具备法律效力，但亦需要考虑到其租赁期限的问题，对于租赁期限问题，目前部分法院系严格依据《合同法》《民法典》之规定予以判断，但部分法院类似于以“以租代买”的思路，从土地出让期限的角度论证租赁期限的法律效力。
五、结论与建议
我国土地制度历史悠远，其历次改革都是对经济发展需要的积极回应，当前《土地管理法》对农村土地流转、入市的限制已经逐步放宽，但是由于法律所具有的滞后性特征，在特殊历史背景下，经政府相关部门的“默认”，农村集体土地权利人与投资商只能通过民事协议方式对土地使用权的让渡进行约定。此类纠纷解决的难点，一方面在于程序上法院是否愿意按照单纯的民事纠纷案件予以受理，另一方面在于实体上司法机关是否愿意突破当时现行的法律规定，考虑历史背景来认定这一类合同的性质与效力。
如前述分析所述，如拟就此类纠纷提起诉讼的，从程序上讲，建议各方当事人明确案由为“租赁合同纠纷”、“买卖合同纠纷”等民事合同纠纷，着重从合同内容出发，避免对“权属”问题着墨过多。同理可证，如拟对此类案件设置程序障碍的，可提出“行政机关确权优先原则”进行程序抗辩。
从实体法律角度来讲，对于此类涉及土地使用权转让的“租赁合同”性质判断，应当从合同约定内容、合同目的、尤其是对土地使用权实现控制的程度等因素出发，考虑合同性质。为进一步巩固权利人的地位，建议类似冠杰公司的企业及时对土地上加建的建筑进行历史违法建筑申报，搜集多年来对土地及加建建筑物予以管控、监督的证据。而对于合同效力的判断上，如何避免法官直接粗暴的认定合同无效，应当对当地出台的土地管理政策进行系统化梳理，向法官充分的阐述当时经济、政治及历史背景，考虑对其他案件可能产生的示范效应和社会影响，以此说服法官，最大限度维护合同效力。
[1]（2015）深宝法民三初字第808号。
[2]（2015）深中法房终字第1828号。
[3]（2016）粤0306民初3182号。
[4]（2016）粤03民终20288号。
[5]（2017）粤民申7403号（再审申请）、（2019）粤民再295号（再审审理）
[6]《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十八项：“当事人因农村宅基地使用权权属引发的纠纷，根据《土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府处理。当事人就此提起民事诉讼的，不予受理。”
[7]《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十九项规定：“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由象征主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理。”
[8]《土地管理法》地十四条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”
[9]法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。具体到审判实践中，法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。据此，本案中对诉争土地使用权的认定和处理不属于法院主管范围，上诉人主张法院对此直接予以审查，实质上是要求通过司法程序代行行政职权，与法有悖，本院不予支持。”
[10]法院认为：“深圳宝安恒X鳗鱼水产有限公司”通过签订《租用土地合同书》的方式，从被告处取得仙人洞6000平方米土地，并进行开发建设后，将其中一栋房产转让给非本村村民的原告，此房产尚未取得合法产权证明，且已经按照历史遗留违法私房进行了申报，最终如何处理，需待行政主管部门作出决定。而行政部门的处理决定，是确定《租用土地合同书》所涉土地使用权归属、地上建筑物合法性及其归属、损失分担等的重要条件，在此之前，不宜单独对《租用土地合同书》所涉民事纠纷作出处理。”
[11]法院认为：“本案原被告将家庭承包的耕地作为企业商品用地转让，擅自改变土地用途，且被告未经审批建筑房屋，其行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，依法应当由土地行政主管部门进行处理，故本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围。原告可通过有关土地行政主管部门解决。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回原告张俊花、赵园园、赵小强的起诉”。但河北省高级人民法院在二审判决中则认为：“本纠纷属于合同纠纷，属于人民法院的受案范围，原裁定驳回原告的起诉不当，应予纠正。至于当事人的行为是否违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定、人民政府土地管理部门如何处理，此与本案处理并不矛盾，也不影响人民法院对合同的效力如何等做出认定。原裁定适用法律错误，应予纠正。”
[12]法院认为：“本案纠纷与本院其他同类涉及历史遗留违法建筑申报需等待行政主管部门先行处理的纠纷，在本质上有许多相同之处，人民法院在处理同类案件时需考虑裁判标准的统一问题。但法院亦注意到，同类案件因新石桥提出的请求不同，会导致是否有诉权的区别。在原告选择租赁法律关系起诉的情形下，当事人具有诉权，人民法院应当进行实体审理。在原告选择返还土地或地上建筑确权等需等待行政主管部门处理的法律关系起诉的情形下，人民法院应先驳回起诉，等待主管部门处理后再处理属法院主管之民事纠纷。该案如前所述，名为土地租赁，实为土地买卖。该土地由新石桥公司转让给冠杰公司后，由冠杰公司在取得复工许可后，建成了15栋建筑物并申报历史遗留问题，并处于等待行政主管部门处理中。原审法院在（2015）深宝法民三初字第808号案对该事实的认定是准确的。如新石桥选择土地买卖关系，请求返还土地，原审法院驳回起诉是正确的，但在新石桥选择上述两项租赁请求的情况下，原审法院应进行实体审查，经审查认为名为租赁实为买卖，应驳回就租赁关系提出的诉讼请求。至于真实的法律关系，因当事人无请求，法院不作处理，如当事人请求也应一并就同类案件作出与（2015）深中法房终字第1427号一案相同的驳回起诉的同类处理。”
[13]法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。"从上法律规定分析，只有在当事人之间的权属争议是因人民政府进行初始登记而引发时才能认为权属争议与行政确权有关，如果不是因人民政府对土地等自然资源的权属进行初次登记引发的争议，就不能要求行政确权前置。故曹振、成漫提出原审程序错误，本案不属人民法院直接受理案件范围的理由不能成立。”
[14]法院认为：“一、关于确认涉案土地使用权份额，是否属于民事案件受理范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，上述法律，适用的前提条件是土地权属不清，而本案土地使用权明确登记在辽宁中兴防爆名下，不属于权属不清的情形，沈阳中兴防爆要求按照出资比例，确定土地使用权份额，属于财产权益纠纷，应由人民法院按照民事案件进行审理，故对辽宁中兴防爆提出关于沈阳中兴防爆违反土地争议行政处理前置程序的规定，属程序违法的抗辩主张，不予支持，本案对此争议依法进行审理。”
[15]法院认为：“涉案《租用楼宇合同书》的合同名称系租用合同，其内容中并无转移房屋权属等房屋买卖合同主要条款，上诉人主张《租用楼宇合同书》系买卖合同的理由不能成立，原审法院认定《租用楼宇合同书》系租赁合同并确定本案案由为房屋租赁纠纷并无不当。”
[16]法院认为：“本案涉案合同名称为《土地使用权租赁合同》，内容明确约定：将土地使用权出租给黄锡彬作绿化用地使用，并不得擅自改变土地用途，这明显与土地使用权买卖后，权利人对土地的使用有自由支配权不符；同时涉案土地面积为365.6平方米，对价为102368元，如为土地买卖合同则每平方土地仅为280元，也明显低于合同签订时的正常土地价格；而且涉案合同的内容体现了双方建立土地租赁关系的意思表示，租赁物的名称、数量、用途、租赁期限、租金及其支付期限和方式等条款均完备，具备租赁合同的特征。故不能仅以涉案合同租赁期限约定过长和付款方式为一次性支付而否定涉案合同为土地租赁合同，对于东桂园公司该上诉主张本院不予采纳”。
[17]莱州市人民法院在（2020）鲁0683民初2128号判决中认为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。本案中，被告有授权使用的集体建设用地一宗，原告与被告签订的《集体土地使用权转让合同书》中约定转让的土地实际为集体土地的使用权。该合同系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规禁止性规定，合法有效。现原告请求被告履行土地使用权转让合同，协助原告办理不动产权证手续，理由正当，本院予以支持。”
[18]广东省广州市中级人民法院在（2020）粤01民终25906号判决中，认为“即使按《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第六十三条第一款规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。可以通过出让、出租等方式进行流转的土地，其前提条件之一是需经依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续，故《云竹合同》也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件……综上足见，一审法院认定《云竹合同》无效，合法有据，本院予以支持。”
[19]广州市中级人民法院在（2020）粤01民终25504号判决中认为“可以通过出让、出租等方式进行流转的土地，其前提条件之一是需经依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续，故《田镇租用合同》也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件……故而一审法院认定《田镇租用合同》无效，合法有据，本院予以支持。”
[20]武顺华焦敏《集体经营性建设用地入市规定的实务梳理》1988年宪法修正案第2条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。其后，1990年5月19日，国务院根据《土地管理法》第2条第5款之授权制定了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但在集体土地领域，至今没有制定《集体土地使用权出让和转让条例》等规定。
[21]1998年《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
[22]武顺华焦敏《集体经营性建设用地入市规定的实务梳理》国家从2004年开始对集体建设用地使用权的流转作出了政策上的松动。
[23]法院认为：“2015年5月31日，兴惠公司与黄业尊、刘家沙经济社、瑞华公司签订《合同权益转让协议书》……原告援引的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定已于2019年8月26日被修订，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条修改为土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。根据广州市白云区国土资源和规划局的复函，涉案C、D、E、F栋用地均为经营性用地，并已取得相应《建设用地规划许可证》，现行《中华人民共和国土地管理法》未对集体经营性建设用地的出让、转让、出租作出禁止性规定，因此原告主张《合同权益转让协议书》无效依据不足，本院不予支持。”
[24]法院认为：“原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该条是原《中华人民共和国土地管理法》对集体土地使用权转移的限制性规定。2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条修改为：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外……该条规定部分放开了集体建设用地的限制，该案被告虽不是原告所在居民委员会的集体经济组织成员，但案涉房产系1970年建成，案涉宅基地为建设用地，符合土地利用的总体规划，并不涉及土地用途的转变，原告起诉时新法已经颁布将要施行并且现已施行，依据新法优于旧法的原则，原、被告双方签订的房屋买卖协议并不违背新法的规定，故原告以被告非南宫市凤岗办事处十里铺的村民为由，主张原告与被告签订的房屋买卖协议不具有合法性，要求确认原、被告签订的房屋买卖协议无效，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的情形，本院不予支持。”
[25]原《合同法》（已失效）第214条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”
[26]该案件中法院认为：“该协议书除对租赁期限的约定之外，其他内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应为有效的租赁合同。租赁期限问题，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定，租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第一条规定，合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。第二条规定，合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或者履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适用合同法第四章（《合同的履行》）的有关规定。涉案租赁合同虽然签订于《中华人民共和国合同法》实施之前，但租赁期限截至2037年2月28日止，合同履行期跨越了新旧法律，因此，在本案中，应当适用《中华人民共和国合同法》有关二十年租赁期限的规定。”
[27]广东省广州市中级人民法院在（2020）粤01民终23078号判决中认为“广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定，集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限……案涉土地属于集体建设用地，傲能屹立公司申请立项过程中，有关经营场所、用地规模等已经开发区管委会同意，案涉的《租用土地协议书》亦经增城市国土局、增城市计划局以及增城市人民政府批准同意，因此，案涉集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。工业用地的国有土地使用权出让的最高年限为五十年，案涉土地为集体经营性工业建设用地，参照上述工业用地国有土地使用权出让的最高年限，最高租赁年限可为五十年。案涉的《租用土地协议书》约定租赁年限为五十年，从1999年8月1日至2049年7月31日止，没有违反上述关于集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定的规定，应为合法有效。集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《中华人民共和国民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性，《中华人民共和国民法典》第三百六十一条因此规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。该条沿用《中华人民共和国物权法》的规定，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《中华人民共和国土地管理法》等法律进行规制。因此，当《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《中华人民共和国土地管理法》的特殊规定。一审法院适用《中华人民共和国合同法》关于租赁期限不得超过二十年的规定，认定案涉《租用土地协议书》超过二十年部分无效，是适用法律错误，本院予以纠正。”
在城市更新的背景下，权利主体之间的权属争议系相对常见且具有研究价值的问题。一方面城市更新本身牵涉的利益巨大，尤其是在深圳、上海等一线城市，一个城市更新项目中权利主体可能因城市更新而获利数亿甚至数十亿元，权利主体有着充足的动力主张自身权利；另一方面，城市更新项目中所涉及的项目用地往往有着相对复杂的权属关系，尤其是在深圳地区，历史遗留的权属问题对应到城市更新程序中，呈现出更为复杂的争议形态。
由于该类问题在深圳地区较为典型，故本章主要以深圳地区为例进行分析。
| 时间 | 深圳市“违法建筑”的发展进程梳理 |
| 改革开放初期 | 香港等地的外商（后文统称“投资商”或“外商”）因产业转移将大量工厂转移到深圳，根据深圳市委1980年321号文和1981年11号文规定， “三来一补”（来料、来样加工、来件装配，以及补偿贸易）工厂迁移至宝安等地，并把审批权下放给宝安县政府。 由于宝安县财政拮据，无力提供配套厂房和宿舍。农村集体经济组织响应号召，集体建厂房并将房屋出租给外商，以增加对外商的吸引力。 |
| 1986年 | 广东省政府批准宝安县为珠江三角洲卫星镇，享受政策优惠，由此，工商业和住宅用地需求大增。 根据国家城乡建设环境保护部1985年10月印发的《村镇建设暂行规定》：“村镇居民新建、改建、扩建住宅，报镇（乡）人民政府批准，建设主管部门核发准建证件”。 根据宝安县国土局1987年37号文规定：“凡是使用耕地都要报县人民政府审批，使用原有宅基地、村内空闲地及其他土地由镇人民政府审批”。 根据上述政策，各镇政府把宅基地划分到户，不少户主交钱领证，筹钱建房，掀起了建房的第二个高潮。 |
| 1992年 | 为适应招商引资，农村集体经济组织采取灵活的方式与外商合作，比如合资建厂房、把土地租赁给外商建厂、与外商合作建房等。这些行为当时受到市、县政府的支持、宽容、或者默许。 |
| 1993年-1999年 | 随着经济快速发展，深圳市产生了大量的房屋、厂房需求。但是由于政府堵而不疏的管理，晴雨不定的政策，于1993－1999年间形成了一个抢建房屋高潮，也催生了大量的“违法建筑”。 |
| 2004年 | 深圳市出台《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，把深圳市经济特区外390万亩耕地全部“转”为市政府发展储备用地，每亩平均补偿最高仅有2.4万元，由于补偿标准太低，社保没有到位，也没有留下发展用地等原因，政府与村民的利益分配失衡，又一次产生了大批抢建的违法建筑。 |
如上表所示，在深圳地区一个较为典型的场景为，在原相对远离中心城区的区域（如深圳市宝安区、龙华区等），部分企业（尤其是港资企业）与当地村集体组织签订较长期限的集体土地租赁合同，而后在集体土地上加盖工业厂房，进行生产经营。随着城市化的发展，该类工业厂房的存在已不符合城市发展和城市规划的要求，故工业厂房所在地经过特定的行政流程纳入了城市更新的项目用地范围。由于工业厂房本身系在租赁之集体土地上建设，无法办理相关产权证，其物权归属无法明确，承租企业甚至亦有可能将工业厂房项下权益进行了对外转让，使得该类建筑及土地的权属问题更为复杂。由此，此类场景下，若涉及纠纷，往往引发下述三个一直困扰司法实务的常见问题：
其一，集体土地“以租代买”类交易的法律定性及法律适用问题；
其二，“违法建筑”的权利归属问题；
其三，“违法建筑”对外转让的法律效力问题。
本文以及此后一篇文章将主要围绕着以上三个层面的问题，结合相关规定、司法判例、法理进行具体分析。
第二节 集体土地“以租代买”类交易的法律定性与法律适用
一、案例场景引入
1999年8月1日，原宝安区观澜镇桂花村新石桥经济合作社（以下简称“新石桥”）作为甲方，深圳市冠杰实业发展有限公司（以下简称“冠杰”）作为乙方，双方签订《土地租赁合约》，约定如下：新石桥将桂花新石桥村土名笨箕督山一幅工业用地48,690平方米的住宅或工业用地租赁给冠杰使用，新石桥负责土地“三通一平”工作，并协助冠杰办理有关土地使用权审批工作，费用由冠杰承担。土地使用期限为70年，从1999年8月1日起至2069年7月31日止。土地租赁价格为每平方米130元，按48,690平方米计算，冠杰应付新石桥70年土地使用费总价格为6,329,780元。合同还对其他相关事项进行了约定。后新石桥向深圳市宝安区人民法院（简称“宝安法院”）起诉，请求法院判令：一、《土地租赁合约》中超过20年的部分（自2019年10月1日至2069年7月31日）无效；二、2014年5月12日至2019年9月30日期间的租金标准按照每月每平方米10元计算。
该案件系深圳地区涉及到历史违法建筑的典型案例，历经宝安区法院一审驳回起诉[1]、上诉至深圳中院后裁定指令宝安区法院审理[2]、宝安区法院实体一审审理[3]后再次上诉至深圳中院，深圳中院进行终审判决[4]，而后又经广东高院裁定再审[5]（提审），最终在再审程序中原被告双方以和解方式结案。
该案宝安法院第一次审理时驳回起诉，并在驳回起诉的裁定中认为：
“本院认为，涉案《土地租赁合约》约定的租赁期限为70年，租金亦是在一年内分三次付清，涉案《土地租赁合约》名为租赁，实为买卖。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条‘土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理’的规定，涉案土地地上建筑物合法性认定及处理直接涉及到本案的审理，故本案应当先由行政主管部门对涉案土地上的建筑物的合法性进行审查，当事人在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：驳回原告新石桥股份合作公司的起诉”
后经发回重审，宝安区法院在一审判决中认为：“一、合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。第四百二十八条规定，本法自1999年10月1日起施行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第二条规定，合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或者履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适用合同法第四章的有关规定。本案中，双方签订租赁合同是在合同法实施之前，合同约定的履行期限跨越合同法实施之日，合同约定的租赁期限为70年，违反了合同法的强制性规定，超过20年的部分无效。至于20年的起算时间，当事人自合同法实施之日起就知道或应当知道合同违反现行法律规定，因此，自合同法实施之日1999年10月1日起算20年的租赁期限有效，超过20年的部分无效，即自2019年10月1日至2069年7月31日期间的租赁合同无效。”
案件上诉至深圳中院，经过二审审理后深圳中院认为：
“本院认为，本案纠纷与本院其他同类涉及历史遗留违法建筑申报需等待行政主管部门先行处理的纠纷，在本质上有许多相同之处,人民法院在处理同类案件时需考虑裁判标准的统一问题。但本院亦注意到,同类案件因原告提出的请求不同,会导致是否有诉权的区别。在原告选择租赁法律关系起诉的情形下，当事人具有诉权，人民法院应当进行实体审理。在原告选择返还土地或地上建筑确权等需等待行政主管部门处理的法律关系起诉的情形下,人民法院应先驳回起诉，等待主管部门处理后再处理属法院主管之民事纠纷。…综上所述，双方签订的《土地租赁合约》名为土地租赁合同，实为土地买卖合同，新石桥公司请求人民法院认定租赁关系进而支持其两项诉请，与本院查明的事实不符,本院不予支持。冠杰公司上诉主张《土地租赁合约》实为土地买卖合同,与案件事实相符,理由成立,本院予以支持。”
从本案历经的多次程序往复以及三级法院的观点争议可以看出，涉及到集体土地以租代买的问题，系非常疑难的城市更新背景下的争议解决问题，其中既涉及到实体法律问题，又涉及到程序法律问题，因此，本节以这一疑难案例作为引入，就此问题进行探讨。
二、集体土地“以租代买”类交易纠纷的程序问题
根据《土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”同时参照《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十八项[6]、第六十九项[7]的规定，对农村宅基地权属纠纷的处理中，如当事人直接向法院起诉要求司法确权的，法院一般不予受理，应由人民政府处理。
此类案件处理程序上的争议点在于，依照上述规定和广东地区（尤其是深圳地区）法院的操作经验，如果将所有土地权属存在异议的土地使用权争议案件归为土地权属争议案件，则此类案件一般应由行政机关先行处理，法院将不予受理或在受理后驳回起诉。如果将此类案件均定性为侵权或合同案件，则可能架空了《土地管理法》第十四条规定，行政机关在土地权属争议案件的先行处理流程将形同虚设。出于既要顾及物权保护，又要保护行政机关在土地权属纠纷案件中的先行处理权的考虑，此类以“合同纠纷”为名，但是实质可能影响权属确认的纠纷，法院在程序上如何处理，司法实践中存在不同观点。
有关土地的所有权和使用权争议存在的主要分歧之处在于，虽然当事人的诉求是侵权或合同纠纷的民事损害赔偿，并非行政意义上的土地确权。但是确认土地权属是厘清合同各方当事人权利义务的前提。如果人民法院作出的民事判决可能达到对权属问题进行侧面确认的效果，为避免双方认定结果的不一致，部分法院可能将根据《土地管理法》第十四条[8]规定的行政处理优先原则，作出不予受理或驳回起诉的判决或裁定。如深圳市中级人民法院在（2020）粤03民终15222号中，即持有以上观点[9]。宝安法院在（2011）深宝法民三初字第1649号案件裁定中也作出了类似的认定[10]。
在此基础上，亦有部分法院认为，如当事人仅就土地转让合同性质或者合同效力向法院起诉，对土地的权属未列入诉讼请求，且权属认定对案件结果并无根本性影响的情况下，可将其纳入受理范围。
此类案件中，当事人在诉状中提出何种诉讼请求，可能会对其程序权利产生实质性影响。如当事人直接就“权属争议”提出诉请的，则可能被法院不予立案或驳回起诉；如以“租赁关系”等合同纠纷提起诉讼的，则法院可能认为属于民事案件受理范围而予以受理。但具体应如何认定目前尚无统一的裁判尺度，最终可能往往由法院在自由裁量权的范围内予以认定。河北省石家庄市中级人民法院在其作出的（2017）冀01民终6243号裁定中即持有类似观点[11]。
同样在上文引入的新石桥与冠杰合同纠纷案件（二审（2016）粤03民终20288号案）中，法院亦持有同样观点[12]。
因此，两案本质纠纷虽然相同，但基于两案新石桥诉讼请求不同，处理亦应不同，即不存在同案不同判的问题，整体上也反映出上述两种处理方式在司法实践中的运用。法院两种处理结果的本质在于如何区分“司法”与“行政”的纠纷处理权限问题。一般而言，法院为了避免与行政部门认定结果不一致，出于维护司法公信力的考虑，对于涉及土地权属确认的问题，尤其是如案件起诉或受理时行政部门正处于权属确权的过程中，法院相对倾向对此类案件作出“不予受理”或“驳回起诉”的裁定，尤其在深圳地区，法院多数采用此类处理方案。而如果相关案件之争议焦点本身与土地权属确认问题并无直接关联，则法院进行实际审理并不会发生与行政处理相冲突的问题，故此类案件存在法院实际审理的空间。
此外，从《土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的文义层面上看，只是规定土地争议由人民政府处理，但并未明确排除司法审理程序的适用。另一方面，对于不动产的权属争议问题，本系十分典型的民事法律关系项下的争议问题，争议之解决往往亦需要结合民事层面的合同关系、物权关系等予以判断，一味排除司法审理程序似亦并不合理；再者，如行政程序及行政诉讼程序的角度而言，即便权属争议先行通过特定的行政程序处理，如根据《土地权属争议调查处理办法》等规定进行处理，但最终处理的结果仍具备行政诉讼意义上的可诉性，最终仍可能诉诸司法，反而徒增各方诉累。因此，在司法实践中亦有部分法院突破了《土地管理法》第十四条之规定，直接对土地所有权和使用权争议进行裁判，如（2016）新民申2173号案[13]、（2016）辽民终234号案[14]等。
三、集体土地租赁合同的法律定性
根据《民法典》第七百零三条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”租赁合同之本质在于出租人让渡一定时间的租赁物使用权，承租人为此支付相应的对价，在租赁合同下出租人对于租赁物仍为间接占有、自主占有，承租人对租赁物为直接占有、他主占有，租赁物之所有权在形式与实质上皆未发生转移。《民法典》第五百九十五条规定：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”买卖合同之本质与租赁合同不同，其为对标的物所有权的买卖，合同主体意思表示之指向为所有权的转移，经交付后买受人一般对标的物进行直接占有、自主占有。
结合上述法律规定及历史背景，笔者认为，形式上的农村集体土地租赁合同的到底是租赁合同还是买卖合同，司法机关一般从如下几个方面来认定：
第一，合同的具体条款，包括合同的期限、合同的价款（租金）支付方式、合同各方的附加义务等；
第二，合同所涉土地使用权的性质与合同签订时法律法规的规定，如合同所涉土地为集体土地，则可能会被认定为通过租赁合同绕开法律的强制性规定，从而被穿透认定为买卖合同；
第三，所涉土地后续使用情况，“承租人”是否对土地进行了实际开发，是否进行了相关经营活动等；
第四，“承租人”是否已经对土地上之建筑物进行了违法建筑物报建，是否已经办理了部分房产证等。
如合同中存在租赁期限与土地使用年限约定一致，“承租人”已经对土地及建筑物进行开发并实现了完全的控制，合同性质可能被认定为“名为租赁，实为买卖”的买卖合同，在新石桥与冠杰合同纠纷案件中，合同双方于1999年8月签订的《土地租赁合同》所约定的租赁期限为70年，土地使用费为6,329,780元且分三次付清，并约定冠杰公司租赁土地之目的为在土地上建造厂房或住房等，冠杰公司亦于2009年12月进行了相应的违法建筑申报。从双方合同条款的设计上看，其更倾向于一次性转让土地所有权，且在合同签订后新石桥公司实际已经失去了对土地的控制，在冠杰公司申报违法建筑时新石桥也未提出相应异议或自己进行申报，同时结合《土地管理法》第2条等相关规定，此项租赁合同实质为规避强制性法律规定而订立，双方真实之意思表示应为买卖而非租赁，故深圳中院二审亦认定此项合同名为租赁，实为买卖。
同样，深圳市中级人民法院在其作出的（2017）粤03民再102号民事裁定书中认为：“鉴于涉案《商铺租赁合同》约定的租赁期限长达35年，租金为一次性缴付，且约定由承租人自行承担和缴纳土地使用费，以及约定了相关土地征收处理事宜，故原审裁定认定涉案《商铺租赁合同》名为租赁，实为买卖，并无不当，本院再审予以确认”。
而如合同约定租金分期支付，并无约定转移权属的实质内容条款且承租人也并未对土地实现完全控制的，则即使租赁期限超过20年，法院也可能将此类合同仍认定为“租赁合同”。在合肥市中级人民法院在其作出的（2015）合民一终字第01604号判决中即认为：“2012年9月11日，玉东公司、张登华经协商签订《土地租赁合同》一份，合同约定：甲方（本案玉东公司）将其征收土地中约3.2亩的土地使用权租赁给乙方（本案张登华）使用，租金为15万元／亩，租赁期限为该地块政府给定使用年限；未经甲方同意，乙方不得转租，在租赁土地上不得存放危险物品和进行违法活动；租赁期间，租赁地块发生的一切相关费用由乙方承担；租金及保证金支付方式见合同附件《土地租赁合同款项协议》（该合同附件双方并未签订）…张登华于2012年9月1日和11月3日分别给付租金50000元，2014年1月28日，给付租金150000元，上述款项均由吴多斌收取并出具收条。”在（2013）深中法房终字第1001号[15]、（2018）粤20民终3418号案[16]中，法院亦持有类似之观点。
结合以上司法观点，法院对于租赁合同还是买卖合同的判断，本质上还是通过特定的合同约定、签约背景、履行情况等，探究当事人的真实意思表示。司法实践中的常见裁判观点，大多亦系围绕着真实意思表示之判断进行细化，故在庭审过程中，证明该等真实意思表示之证据可能千奇百怪，例如出租人出具的收款收据上载明系“收取土地转让款”而非“收取土地租金”，即极有可能成为一项重要的证明该等土地租赁合同实际为土地转让的关键证据。
四、集体土地租赁合同的效力判定
如前所述，集体土地租赁合同在司法实践中可能被认定为系属于集体土地买卖合同，即“名为租赁，实为买卖”，亦可能被认定单纯系集体土地租赁合同。两种认定路径下，皆可能产生诸多争议问题。由于在城市更新的场景下，主要涉及到的是集体经营性建设用地的流转问题，故以下主要针对集体经营性建设用地项下的集体土地租赁合同的效力问题进行分析：
（一）如认定为买卖合同/转让合同，效力应如何认定
新《土地管理法》第63条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。…通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”，从这一规定来看，实际上确定了集体经营性建设用地的可流转性。结合（2020）鲁0683民初2128号[17]等司法判例来看，目前司法实践中对于就集体经营性建设用地的买卖合同、转让合同，一般系认定为具备法律效力。
在这一论证路径下，集体经营性建设用地可流转的前提在于满足“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记”的基本前提要件，如果对于出让时未被确认为工业、商业等经营性用途的集体用地，将直接导致《买卖合同》的无效。参考广东省中山市中级人民法院在（2020）粤20民终3659号判决中认为“现涉案土地为集体土地，且未有证据显示涉案土地已经规划确定为工业用途并依法登记为集体经营性建设用地……故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，涉案《土地使用权流转合同》已违反法律的强制性规定，应为无效合同。”
关于应当依法登记的要件，参考广东省人民政府颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十四条之规定“集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理”，规定了集体建设用地的基本登记规则。
从新《土地管理法》第63条这一关于登记的相关规定来看，如果集体建设用地未经登记，则将使得集体建设用地不具有流转的前提，从目前的司法判例来看，仍沿用旧《土地管理法》的裁判思路，将对于该类集体用地的转让合同认定为不具备法律效力。如（2020）粤01民终25906号[18]、（2020）粤01民终25504号[19]等司法判例中皆持有同样的观点。
通过上述分析，目前《土地管理法》中对集体建设用地入市整体持开放态度，对于符合条件的集体建设用地进行转让出让的协议一般认定为有效。但此时涉及到政策法规变化的问题，我国《土地管理法》历经多年沿革，关于集体建设用地是否可以转让的问题历经不明确[4]到明确限制[5]到开始政策松动[6]再到现今正面回应集体经营性建设用地可以入市，不同历史阶段对集体土地入市问题态度不一，导致当事人在签订、履行土地买卖合同过程中，面临着我国对农村集体土地转让态度的转变，使得合同效力在不同历史时期下产生全然不同的结果。实务中，法院在进行审判时，往往结合特定的历史背景，并将农村土地制度的时代变革背景纳入重要的考量范围。
如当事人双方在新《土地管理法》生效之前将符合目前新《土地管理法》要求的集体土地予以转让，是否可以适用更新后的第六十三之规定？从一般的法律溯及力原则的角度来看，由于该等集体土地转让行为发生在新《土地管理法》生效之前，原则上应按照原有的《土地管理法》之规定判断该等转让行为的法律效力，如按照旧《土地管理法》之规定该等转让行为无效，则原则上应认定为无效。但从目前的司法判例来看，则一般认定新《土地管理法》具有溯及适用的效力，即如在新《土地管理法》框架内认定为可以转让的集体土地，则即便相关协议系在旧《土地管理法》时期签署，一般亦认定为合同有效。如（2019）粤0104民初40334号[21]、（2019）冀0581民初1691号[22]等判例皆持有该等观点。
此处背后的法理实际为“有利溯及”原则，根据《立法法》第九十四条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。即对于新的《土地管理法》而言，在集体用地权利的流转上，采取了更为宽松的立法政策，该等情况下对于此规定予以溯及既往，更有利于保护相关交易主体的利益，亦有利于体现新《土地管理法》中促进农村土地权利流转的立法精神，故目前主流的司法判例大多采用溯及适用新《土地管理法》第六十三条之规定的裁判思路。
（二）如认定为租赁合同，效力应如何认定
根据《土地管理法》第63条之规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”并结合上述集体经营性建设用地可以出让之规定，集体经营性建设用地亦可以出租，关于集体经营性建设用地的认定可参考上文分析，在此不再赘述。
但是，并非当事人双方之间订立的有关集体经营性建设用地租赁合同是必然有效的，亦需结合当事人之间约定的租赁合同期限进行判断，如租期超过最高年限的规定，则超出部分将被认定为无效。
而确认租赁合同是否超出租期最高年限的问题，关键需要确认应当以何种规定作为最高年限的裁判依据。目前《民法典》第705条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”[25]。该规定系从原1999年开始实施的《合同法》第214条衍生而来，在法律适用的问题上，如果当事人双方在1999年之前即签订了租赁合同，是否可以适用二十年最高租期之规定？
参考深圳中院在（2013）深中法房终字第1001号民事判决书中的观点[26]，该判决中，深圳中院通过认定当事人双方签订合同的履行期限跨越合同法实施之日，因此仍旧适用原《合同法》之下关于二十年最高期限之规定。但具体起算时间，根据上述案件的判决，深圳中院认为，应当以原《合同法》开始实施之日起计算二十年最高期限，即从1999年10月1日开始计算，而非当事人实际约定的起租时间。
因此，即使合同在原《合同法》之前签订，因目前绝大多数可能存在争议之租赁合同约定期间均跨越了原《合同法》的施行时间，即使租赁期间未跨越原《合同法》的施行时间，产生的纠纷也存在超过诉讼时效之问题，在此不再做进一步讨论。故，租赁合同一般情况下存在二十年最高期限的限制。
但是，并非所有约定租赁期间超过二十年的租赁合同中超出部分均无效，关于是否适用《民法典》或原《合同法》中关于二十年最高期限之规定，司法实践中亦存在不同观点。如在（2020）粤01民终23078号[27]、（2020）粤06民终155号、（2021）粤01民终288号等司法判例中皆持有超出二十年租赁期限部分仍有效的观点。其主要依据为《广东省集体建设用地使用权流转实施办法》第十三条第二款，“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”而依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条，工业用地国有土地使用权出让的最高年限可为五十年，租赁合同中约定的超出二十年但小于五十年的租赁期限，仍可认定为有效。
综上，整体而言，符合新《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地的租赁合同具备法律效力，但亦需要考虑到其租赁期限的问题，对于租赁期限问题，目前部分法院系严格依据《合同法》《民法典》之规定予以判断，但部分法院类似于以“以租代买”的思路，从土地出让期限的角度论证租赁期限的法律效力。
五、结论与建议
我国土地制度历史悠远，其历次改革都是对经济发展需要的积极回应，当前《土地管理法》对农村土地流转、入市的限制已经逐步放宽，但是由于法律所具有的滞后性特征，在特殊历史背景下，经政府相关部门的“默认”，农村集体土地权利人与投资商只能通过民事协议方式对土地使用权的让渡进行约定。此类纠纷解决的难点，一方面在于程序上法院是否愿意按照单纯的民事纠纷案件予以受理，另一方面在于实体上司法机关是否愿意突破当时现行的法律规定，考虑历史背景来认定这一类合同的性质与效力。
如前述分析所述，如拟就此类纠纷提起诉讼的，从程序上讲，建议各方当事人明确案由为“租赁合同纠纷”、“买卖合同纠纷”等民事合同纠纷，着重从合同内容出发，避免对“权属”问题着墨过多。同理可证，如拟对此类案件设置程序障碍的，可提出“行政机关确权优先原则”进行程序抗辩。
从实体法律角度来讲，对于此类涉及土地使用权转让的“租赁合同”性质判断，应当从合同约定内容、合同目的、尤其是对土地使用权实现控制的程度等因素出发，考虑合同性质。为进一步巩固权利人的地位，建议类似冠杰公司的企业及时对土地上加建的建筑进行历史违法建筑申报，搜集多年来对土地及加建建筑物予以管控、监督的证据。而对于合同效力的判断上，如何避免法官直接粗暴的认定合同无效，应当对当地出台的土地管理政策进行系统化梳理，向法官充分的阐述当时经济、政治及历史背景，考虑对其他案件可能产生的示范效应和社会影响，以此说服法官，最大限度维护合同效力。
[1]（2015）深宝法民三初字第808号。
[2]（2015）深中法房终字第1828号。
[3]（2016）粤0306民初3182号。
[4]（2016）粤03民终20288号。
[5]（2017）粤民申7403号（再审申请）、（2019）粤民再295号（再审审理）
[6]《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十八项：“当事人因农村宅基地使用权权属引发的纠纷，根据《土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府处理。当事人就此提起民事诉讼的，不予受理。”
[7]《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（已失效）第六十九项规定：“当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。但如当事人的诉讼请求涉及违法用地或违法建筑，需先由象征主管部门处理后才能确定其财产权益关系的，不予受理，告知当事人先向行政主管部门申请处理。”
[8]《土地管理法》地十四条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”
[9]法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。具体到审判实践中，法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。据此，本案中对诉争土地使用权的认定和处理不属于法院主管范围，上诉人主张法院对此直接予以审查，实质上是要求通过司法程序代行行政职权，与法有悖，本院不予支持。”
[10]法院认为：“深圳宝安恒X鳗鱼水产有限公司”通过签订《租用土地合同书》的方式，从被告处取得仙人洞6000平方米土地，并进行开发建设后，将其中一栋房产转让给非本村村民的原告，此房产尚未取得合法产权证明，且已经按照历史遗留违法私房进行了申报，最终如何处理，需待行政主管部门作出决定。而行政部门的处理决定，是确定《租用土地合同书》所涉土地使用权归属、地上建筑物合法性及其归属、损失分担等的重要条件，在此之前，不宜单独对《租用土地合同书》所涉民事纠纷作出处理。”
[11]法院认为：“本案原被告将家庭承包的耕地作为企业商品用地转让，擅自改变土地用途，且被告未经审批建筑房屋，其行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，依法应当由土地行政主管部门进行处理，故本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围。原告可通过有关土地行政主管部门解决。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回原告张俊花、赵园园、赵小强的起诉”。但河北省高级人民法院在二审判决中则认为：“本纠纷属于合同纠纷，属于人民法院的受案范围，原裁定驳回原告的起诉不当，应予纠正。至于当事人的行为是否违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定、人民政府土地管理部门如何处理，此与本案处理并不矛盾，也不影响人民法院对合同的效力如何等做出认定。原裁定适用法律错误，应予纠正。”
[12]法院认为：“本案纠纷与本院其他同类涉及历史遗留违法建筑申报需等待行政主管部门先行处理的纠纷，在本质上有许多相同之处，人民法院在处理同类案件时需考虑裁判标准的统一问题。但法院亦注意到，同类案件因新石桥提出的请求不同，会导致是否有诉权的区别。在原告选择租赁法律关系起诉的情形下，当事人具有诉权，人民法院应当进行实体审理。在原告选择返还土地或地上建筑确权等需等待行政主管部门处理的法律关系起诉的情形下，人民法院应先驳回起诉，等待主管部门处理后再处理属法院主管之民事纠纷。该案如前所述，名为土地租赁，实为土地买卖。该土地由新石桥公司转让给冠杰公司后，由冠杰公司在取得复工许可后，建成了15栋建筑物并申报历史遗留问题，并处于等待行政主管部门处理中。原审法院在（2015）深宝法民三初字第808号案对该事实的认定是准确的。如新石桥选择土地买卖关系，请求返还土地，原审法院驳回起诉是正确的，但在新石桥选择上述两项租赁请求的情况下，原审法院应进行实体审查，经审查认为名为租赁实为买卖，应驳回就租赁关系提出的诉讼请求。至于真实的法律关系，因当事人无请求，法院不作处理，如当事人请求也应一并就同类案件作出与（2015）深中法房终字第1427号一案相同的驳回起诉的同类处理。”
[13]法院认为：“《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定："土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。"从上法律规定分析，只有在当事人之间的权属争议是因人民政府进行初始登记而引发时才能认为权属争议与行政确权有关，如果不是因人民政府对土地等自然资源的权属进行初次登记引发的争议，就不能要求行政确权前置。故曹振、成漫提出原审程序错误，本案不属人民法院直接受理案件范围的理由不能成立。”
[14]法院认为：“一、关于确认涉案土地使用权份额，是否属于民事案件受理范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”，上述法律，适用的前提条件是土地权属不清，而本案土地使用权明确登记在辽宁中兴防爆名下，不属于权属不清的情形，沈阳中兴防爆要求按照出资比例，确定土地使用权份额，属于财产权益纠纷，应由人民法院按照民事案件进行审理，故对辽宁中兴防爆提出关于沈阳中兴防爆违反土地争议行政处理前置程序的规定，属程序违法的抗辩主张，不予支持，本案对此争议依法进行审理。”
[15]法院认为：“涉案《租用楼宇合同书》的合同名称系租用合同，其内容中并无转移房屋权属等房屋买卖合同主要条款，上诉人主张《租用楼宇合同书》系买卖合同的理由不能成立，原审法院认定《租用楼宇合同书》系租赁合同并确定本案案由为房屋租赁纠纷并无不当。”
[16]法院认为：“本案涉案合同名称为《土地使用权租赁合同》，内容明确约定：将土地使用权出租给黄锡彬作绿化用地使用，并不得擅自改变土地用途，这明显与土地使用权买卖后，权利人对土地的使用有自由支配权不符；同时涉案土地面积为365.6平方米，对价为102368元，如为土地买卖合同则每平方土地仅为280元，也明显低于合同签订时的正常土地价格；而且涉案合同的内容体现了双方建立土地租赁关系的意思表示，租赁物的名称、数量、用途、租赁期限、租金及其支付期限和方式等条款均完备，具备租赁合同的特征。故不能仅以涉案合同租赁期限约定过长和付款方式为一次性支付而否定涉案合同为土地租赁合同，对于东桂园公司该上诉主张本院不予采纳”。
[17]莱州市人民法院在（2020）鲁0683民初2128号判决中认为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。本案中，被告有授权使用的集体建设用地一宗，原告与被告签订的《集体土地使用权转让合同书》中约定转让的土地实际为集体土地的使用权。该合同系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规禁止性规定，合法有效。现原告请求被告履行土地使用权转让合同，协助原告办理不动产权证手续，理由正当，本院予以支持。”
[18]广东省广州市中级人民法院在（2020）粤01民终25906号判决中，认为“即使按《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第六十三条第一款规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。可以通过出让、出租等方式进行流转的土地，其前提条件之一是需经依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续，故《云竹合同》也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件……综上足见，一审法院认定《云竹合同》无效，合法有据，本院予以支持。”
[19]广州市中级人民法院在（2020）粤01民终25504号判决中认为“可以通过出让、出租等方式进行流转的土地，其前提条件之一是需经依法登记的集体经营建设用地。现无证据证实涉案土地已经依法办理集体经营建设用地的登记手续，故《田镇租用合同》也不符合2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的适用条件……故而一审法院认定《田镇租用合同》无效，合法有据，本院予以支持。”
[20]武顺华焦敏《集体经营性建设用地入市规定的实务梳理》1988年宪法修正案第2条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。其后，1990年5月19日，国务院根据《土地管理法》第2条第5款之授权制定了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但在集体土地领域，至今没有制定《集体土地使用权出让和转让条例》等规定。
[21]1998年《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
[22]武顺华焦敏《集体经营性建设用地入市规定的实务梳理》国家从2004年开始对集体建设用地使用权的流转作出了政策上的松动。
[23]法院认为：“2015年5月31日，兴惠公司与黄业尊、刘家沙经济社、瑞华公司签订《合同权益转让协议书》……原告援引的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定已于2019年8月26日被修订，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条修改为土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。根据广州市白云区国土资源和规划局的复函，涉案C、D、E、F栋用地均为经营性用地，并已取得相应《建设用地规划许可证》，现行《中华人民共和国土地管理法》未对集体经营性建设用地的出让、转让、出租作出禁止性规定，因此原告主张《合同权益转让协议书》无效依据不足，本院不予支持。”
[24]法院认为：“原《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该条是原《中华人民共和国土地管理法》对集体土地使用权转移的限制性规定。2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条修改为：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外……该条规定部分放开了集体建设用地的限制，该案被告虽不是原告所在居民委员会的集体经济组织成员，但案涉房产系1970年建成，案涉宅基地为建设用地，符合土地利用的总体规划，并不涉及土地用途的转变，原告起诉时新法已经颁布将要施行并且现已施行，依据新法优于旧法的原则，原、被告双方签订的房屋买卖协议并不违背新法的规定，故原告以被告非南宫市凤岗办事处十里铺的村民为由，主张原告与被告签订的房屋买卖协议不具有合法性，要求确认原、被告签订的房屋买卖协议无效，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的情形，本院不予支持。”
[25]原《合同法》（已失效）第214条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”
[26]该案件中法院认为：“该协议书除对租赁期限的约定之外，其他内容不违反法律和行政法规的强制性规定，应为有效的租赁合同。租赁期限问题，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定，租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第一条规定，合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。第二条规定，合同成立于合同法实施之前，但合同约定的履行期限跨越合同法实施之日或者履行期限在合同法实施之后，因履行合同发生的纠纷，适用合同法第四章（《合同的履行》）的有关规定。涉案租赁合同虽然签订于《中华人民共和国合同法》实施之前，但租赁期限截至2037年2月28日止，合同履行期跨越了新旧法律，因此，在本案中，应当适用《中华人民共和国合同法》有关二十年租赁期限的规定。”
[27]广东省广州市中级人民法院在（2020）粤01民终23078号判决中认为“广东省人民政府2005年5月17日通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定，集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限……案涉土地属于集体建设用地，傲能屹立公司申请立项过程中，有关经营场所、用地规模等已经开发区管委会同意，案涉的《租用土地协议书》亦经增城市国土局、增城市计划局以及增城市人民政府批准同意，因此，案涉集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。工业用地的国有土地使用权出让的最高年限为五十年，案涉土地为集体经营性工业建设用地，参照上述工业用地国有土地使用权出让的最高年限，最高租赁年限可为五十年。案涉的《租用土地协议书》约定租赁年限为五十年，从1999年8月1日至2049年7月31日止，没有违反上述关于集体经营性建设用地租赁期限应参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定的规定，应为合法有效。集体经营性建设用地租赁合同，虽然可以适用《中华人民共和国民法典》合同编的一般规定，但鉴于涉案租赁合同的标的物具有特殊性，《中华人民共和国民法典》第三百六十一条因此规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。该条沿用《中华人民共和国物权法》的规定，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《中华人民共和国土地管理法》等法律进行规制。因此，当《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国民法典》就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的《中华人民共和国土地管理法》的特殊规定。一审法院适用《中华人民共和国合同法》关于租赁期限不得超过二十年的规定，认定案涉《租用土地协议书》超过二十年部分无效，是适用法律错误，本院予以纠正。”