发包人能否就竣工验收合格的工程申请质量鉴定

近年来，随着建筑市场经济环境由高速增长转为下行调整，建设工程纠纷案件的处理逻辑也相应发生了变化。此前建筑市场景气时期，各方当事人普遍倾向于快速解决争议以投入新的项目，因而对已竣工验收合格的工程质量问题较少追究。然而，在当前经济承压的背景下，即便工程已竣工验收合格，发包人为了缓解资金压力、少付或拖延支付工程款，仍会在承包人起诉索要工程款的案件中以工程存在质量问题为由申请司法鉴定，导致工程质量争议成为现在常见的一种诉讼策略。据此引申出一个法律问题，即在工程已竣工验收合格的情况下，是否还应当允许发包人申请工程质量鉴定？
一、工程质量问题的类型
1.不符合国家强制性标准
国家强制性标准为最低标准，这是工程质量必须达到的安全底线。如果工程的质量连国家的强制性标准都没有达到，那么工程的安全将得不到保障，损害公众利益。
2.不符合合同约定标准
合同约定的工程质量标准主要指设计文件的要求，本文讨论的约定标准均是在已满足国家强制性标准的前提下进行分析，即工程质量未满足合同约定的相关设计文件要求，但是已满足国家强制性标准。
二、相关法律规定
（一）现行法律明确规定发包人在工程未经竣工验收而擅自使用的情况下，不得就地基基础和主体结构以外的部分提起质量异议
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十四条规定，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构承担民事责任。
最高院已经明确建设工程未经竣工验收，但是发包人擅自使用的，不得就地基基础和主体结构外的部分提起质量异议。该规定背后的法理逻辑为：
首先，地基基础和主体结构是一个工程的重要基础和主体，必须确保地基基础和主体结构的质量，一旦地基基础和主体结构出现质量问题，极大可能导致整个建筑出现安全问题或使用寿命缩短，将会对社会公众的人身、财产权益造成威胁，损害的是社会公众利益，《中华人民共和国建筑法》第六十条第一款也明确规定“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。”。
其次，《中华人民共和国民法典》第七百九十九条第二款明确规定“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”，在建设工程未竣工验收的情况下，发包人擅自使用，可以推定认为发包人认可工程质量合格或者虽然工程质量不合格但自愿承受该后果，即使存在与设计文件不符情形、或地基基础及主体机构以外的质量问题，均由发包人自行承担相关的质量责任。
（二）针对竣工验收合格的工程同样不应允许发包人就地基基础及主体结构以外的质量问题提出异议
目前我国法律对于发包人能否针对竣工验收合格的工程提起质量异议没有明确规定，但其背后的法理逻辑其实是与上述发包人擅自使用未竣工工程的法理逻辑一样的。
为了确保工程质量，我国在《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》等法律法规中对于工程竣工验收的条件、程序均有严格的规定，一般由建设、勘察、设计、施工、监理等五个单位共同进行验收，在确认工程符合国家强制标准、设计文件等要求后出具验收合格报告，并将验收结果报当地建设工程质量监督管理部门备案。
竣工验收合格实际上表明发包人已认可工程的质量符合合同约定标准和国家强制标准，在此情况下发包人若提出质量鉴定申请明显是对其此前出具参与并出具合格验收报告的否认，违反了“禁反言”原则和诚实信用原则，应当慎重对待此类行为，否则我国规定的竣工验收程序将毫无意义。即使工程确实存在部分与设计文件不一致的情况时，也应当认定发包人以其组织、参与竣工验收并出具竣工验收合格报告的行为对这种情况表示了认可，发包人不能再以此为由提起质量异议，应仅能就涉及地基基础及主体机构，即威胁到社会公众利益的部分主张权利。
河南省高院民四庭发布的《建设工程纠纷案件中鉴定的启动与审查要点》中明确规定了以下情形无需进行鉴定：“5、建设工程经竣工验收合格后，发包人又以施工工程质量不符合约定为由提出质量异议的···，但有证据证明在建设工程的合理使用寿命内的地基基础工程和主体结构出现质量问题的除外”。
江苏省高级人民法院《建设工程施工合同案件审理指南》《建设工程施工合同纠纷案件委托鉴定工作指南》、福建省高级人民法院《建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》中均有上述类似规定。
（三）发包人主张竣工验收合格是在与客观情况不符情况下出具时，能否申请质量鉴定
实践中发包方可能会出于满足交房时间、尽快取得国家竣工验收备案证明等情况的考虑，在不满足竣工验收的情况下就组织竣工验收并出具竣工验收合格报告，或者承包人隐瞒质量问题的情况下导致验收通过，此时发包人仍应受其自身行为的约束，发包人不能就工程质量是否符合设计要求进行鉴定，仅能就地基基础、主体结构及工程是否符合国家的强制性标准提出质量异议，具体理由与上述论述一致。
三、法院对已竣工验收合格工程质量鉴定的审查标准
目前人民法院对于已竣工验收合格的工程能否提起工程质量鉴定的审查有不同的裁判观点。有些法院认为工程是否存在质量问题属于专业问题，应由专业的机构进行鉴定确定，根据《中华人民共和国民法典》第七十九条之规定“当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定”，故对于当事人的质量鉴定申请持一律准许的态度；有些法院认为工程已经竣工验收合格，可以证明工程质量合格，故对于当事人的质量鉴定申请一律不予准许；也有些法院会对质量鉴定申请先进行必要性审查，在认定质量鉴定是必要的情况下才予准许。
笔者认为对于工程质量鉴定申请应先进行必要审查性审查，针对已竣工验收合格的工程原则上不应启动质量鉴定，其次考虑工程是否实际交付，对于工程已实际交付的原则上也不应启动质量鉴定，最后还要审查发包人提出质量异议的范围及证据，即异议范围是否属于地基基础或主体结构，所举证据能否初步证明确实存在质量问题。
（一）已竣工验收合格或实际交付的工程原则上不应启动质量鉴定
案例一：东建建设集团有限公司、青海景洲房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷
案号：(2018)最高法民终915号 审理法院：最高人民法院
法院认为：本案东建公司承建工程经竣工验收合格，且青海景洲公司已实际使用该工程，应视为青海景洲公司在接受工程时对2号楼的质量不存在异议。即使青海景洲公司在使用过程中认为工程质量存在问题，亦应按照交付后的质量保修程序对该质量问题与东建公司进行协商解决。一、二审期间，青海景洲公司未提交证据证明其在工程竣工验收和使用后，因质量问题向东建公司交涉、追索的证据。因此，一审以未提交初步证据证明案涉工程存在质量问题，不予准许其鉴定申请，并无不妥，亦不属程序错误。
（二）发包人应提供初步证据证明存在质量问题，且该问题应属于地基基础工程或主体结构
最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《中华人民共和国民法典合同编理解与适用（三）》中指出：“当事人诉至法院时，建设工程已经竣工验收，但发包人主张建设工程还存在部分质量问题，影响工程的正常使用，应由发包人承担举证责任。”这也符合谁主张谁举证的原则，即发包人主张工程存在质量问题，应当提供基础证据予以证明。
审理建设工程纠纷案件的法官通常具有一定的工程常识，针对已经竣工验收合格的工程，若发包人提供的证据仅能证明工程出现露筋、渗水等质量通病时，这些质量通病并不影响工程的主体结构安全，应当不予准许发包人的质量鉴定申请；只有发包人提供诸如房屋倾斜过大等影响地基基础或主体结构安全的初步证据时，法院才应准予发包人质量鉴定的申请。
案例二：黑龙江立宏风力发电有限公司、北京天源科创风电技术有限责任公司建设工程施工合同纠纷
案号：（2020）最高法民终982号 审理法院：最高人民法院
法院认为：因立宏公司未提供证据证明案涉工程的地基基础工程和主体结构存在质量问题的初步证据，且质量监督部门已经对工程质量作出质量监督检查，案涉工程实际使用并网发电近四年时间，结合现场勘察情况，一审法院对立宏公司提出的对案涉工程质量进行鉴定的申请未予准许，并无不当。
结语
针对已竣工验收合格的工程，不应支持发包人就地基基础和主体结构以外的工程申请质量鉴定，但囿于当前法律对于质量鉴定的申请是否准许没有一个明确的标准，实践中各地法院对此的尺度把控不一，法官可以自由裁量个案的质量鉴定是否应当启动。对于承包人而言，首先最重要的肯定要确保工程质量，严格按照施工规范和技术标准进行施工，从根本上减少质量纠纷。其次，对于发包人滥用诉讼权利，在无初步证据证明地基基础、主体结构存在质量问题而申请工程质量鉴定时，应当及时向法院提出不应启动质量鉴定的异议，并与法官沟通针对是否应启动质量鉴定进行开庭审理，同时从以下方面具体进行应对：
1.提供竣工验收报告、过程验收材料，用以证明发包人已经认可工程质量合格，发包人如要推翻该证明材料，应提供充分证据证明工程存在质量问题；
2.提供工程已交付使用的材料，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十四条之规定，主张工程已实际使用，不应支持发包人的质量异议，同时不应启动质量鉴定；
3.对发包人提供的证据进行反驳。如发包人提供的证据不足以证明工程存在质量问题，或证据仅能证明存在不影响主体结构安全的质量通病，主张发包人未完成举证义务；
4.针对质量问题的成因进行分析。如经质量鉴定工程确实存在一些问题，此时承包方可从成因上进行分析举证，主张这些问题系由发包人后续对工程的改造或使用不当、自然灾害等非承包人原因造成。