结算协议签订后承包人另行主张工程索赔的问题探讨

摘 要
建设工程价款结算，一般是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、进度款、竣工款结算的活动。合同双方达成结算协议后，法律实务中存在结算协议并未明确约定最终结算价款是否包含工期或质量违约金、停窝工索赔等其他费用的情形。由于协议对象约定不明，结算协议是否具有终局性往往引发合同双方争议，这成为建设工程结算纠纷中值得交流探讨的问题。
关键词：工程结算 逾期索赔 违约责任
01 FDIC施工合同条件下的索赔期限
我国的建设工程施工索赔条款来源于FDIC合同。FDIC2017版《施工合同条件》在20条中对于逾期索赔失权问题及失权解释程序做出了规定：
其中20.2.1项规定：“如果索赔方在此28天内未发出索赔通知，则索赔方无权获得任何额外付款，合同价格也不得降低,竣工时间或缺陷通知时限不得延长，并且应免除另一方与造成索赔的事件或情况有关的任何责任。”
其中20.2.2项规定：“如果索赔方根据本条规定收到了工程师发出的通知，并且不同意该工程师，或认为在某些情况下有理由延迟提交索赔通知，索赔方应在第20.2.4项规定的充分详细索赔中包括有此类不同意的详细信息，或说明延迟提交的合理理由。”
其中20.2.5项规定：“在收到20.2.4项充分详细索赔后，工程师应按照第3.7款的规定进行商定或确定。”①
02 部门规章/部门规范性文件、国家标准、示范文本的索赔规定
1 建设工程规范性文件、规章的规定倾向于结算后则无权继续主张工期索赔
《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第十四条规定：工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第16号）第十九条规定：工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算的依据，未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。
工期责任实质是要求合同对方按施工合同约定或法律规定承担非己方的原因而遭受损失，从而向合同对方提出的施工索赔或违约责任。《建设工程价款结算暂行办法》仅为部门规范性文件，而《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》是部门规章，结合其规定来看，一旦完成施工结算，视为双方合同结算义务的了结，无权针对竣工结算前争议主张索赔。但上述办法并非法律或行政法规，不能推导出竣工结算不包含索赔事项从而丧失索赔权利的结论。②
2 国家标准及示范合同的条文比较
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.13.6条规定：发承包双方在按合同约定办理了竣工结算后，应被认为承包人已无权再提出竣工结算前所发生的任何索赔。承包人在提交的最终结清申请中，只限于提出竣工结算后的索赔，提出索赔的期限自发承包双方最终结清时终止。《建设工程工程量清单计价规范》规定的是“丧失索赔的权利”，但该条并非强制性条文，不能作为司法认定的直接依据。
2020版《总承包合同示范文本》第19.1条则规定：“索赔方应在知道或应当知道索赔事件发生后28天内，向对方递交索赔意向通知书，并说明发生索赔事件的事由；索赔方未在前述28天内发出索赔意向通知书的，丧失要求追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期的权利。示范文本更强调索赔的程序，即索赔期限可以理解为一种证据保全的期限，过期索赔会导致举证责任的转换。当依约正常提出索赔时，根据合同约定的发包人逾期答复的，则视为认可承包人的索赔要求来推定索赔成立。当过期索赔或在诉讼中主张索赔时，推定索赔不成立。③
03 索赔期限的性质
第一种观点 索赔期限属于除斥期间。施工示范文本的起草者认为，为防止合同当事人怠于行使索赔权利，导致当事方因难以查明索赔事件的真实情况而产生合同争议，28天索赔期限法律性质上属于除斥期间，期限内不行使，即丧失索赔权利。④
第二种观点 索赔期间属于权利失效制度。权利失效是权利者在相当期间内不行使其权利，依特别情事足以使义务人正当信任债权人不欲行使其义务时，则基于诚信原则不得再为主张。⑤
第三种观点 索赔期间属于诉讼时效⑥。笔者亦同意此观点。权利失效制度更多属理论依据，从实务角度缺乏操作性。如果将索赔期间认定为除斥期间或者起诉期间，则司法中应主动审查权利是否经过，这不利于当事人胜诉权益的保护。应以索赔时效作为抗辩理由，即索赔时效期间届满，请求权的相对人因而取得对方请求的权利，权利人未在约定的索赔时效内提出索赔，其索赔权利消灭。
04 从审判实务裁判视角看结算协议的性质
法律实务中，司法解释、法官会议纪要、问题解答、审理指南⑦等及最高法院或高级法院对同一法律问题适用最新、最近的主流裁判观点蕴含着丰富的参考价值。笔者综合多数判例的观点认为，发包人签订结算协议后，除在协议中明确约定保留权利外，无权再向承包人主张工期的违约责任。笔者认为，建设工程施工合同效力不影响结算协议的效力。结算的目的在于厘清建设工程施工合同履行所产生的最终债权债务，工程结算是在施工任务结束后，对其实际的工程造价进行核对并作为工程款支付依据的文件，除结算中特别约定了保留索赔的权利外，结算协议具有独立性和终局性。否则，逾期索赔可能导致诉讼一方丧失实体性权利即败诉。
1、典型案例 一 最高人民法院（2017）最高法民再97号判决：兆通公司一审反诉所提各项请求应否支持。建设工程施工合同当事人在进行工程竣工结算时，应当依照合同约定就对方当事人履行合同是否符合约定进行审核并提出相应索赔。索赔事项及金额，应在结算时一并核定处理。因此，除在结算时因存有争议而声明保留的项目外，竣工结算报告经各方审核确认后的结算意见，属于合同各方进行工程价款清结的最终依据。一方当事人在进行结算时没有提出相关索赔主张或声明保留，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持。
2、典型案例 二 广东省高级人民法院（2019）粤民再165号判决：双方约定的结算程序、结算过程及对结算结果的确认来看，双方已完成案涉工程的结算，《证明》应认为是最终结算的结果。结算的目的在于最终确定因履行建设工程施工合同所产生的债权债务，结算协议是就建设工程施工合同履行过程产生的包括工程款争议在内的各种争议进行协商达成一致的结果。上述结算行为应认为其不再追究违约责任，表明惠百川公司在出具《证明》时已放弃或者已考虑了中十冶公司的违约责任问题，不再计算结算前的违约金等，应认为双方就争议问题协商一致并以支付工程款的方式确认了案涉工程的债权债务。
3、典型案例 三 河南省高级人民法院（2022）豫民再90号判决：邱建民多次与四季黄道公司的法定代表人李国庆协商签订结算协议、补充协议,明确四季黄道公司所欠的剩余工程款为240万元,上述协议中均未提及塔吊损失费、模板租赁费和看场费,置信公司亦未提供证据证明结算协议不包含上述费用,故置信公司在结算价款之外另行主张塔吊损失费、模板租赁费和看场费,与结算协议应包含所有债权债务清理的正常做法相悖。
4、典型案例 四 昆明市中级人民法院（2018）云01民终118号判决：同丰公司的索赔期限是否超过时效。双方签订的《建设工程施工合同》第19.3条约定：“发包人应在知道或应当知道索赔事件发生后28天内通过监理人向承包人提出索赔意向通知书，发包人未在签署28天内发出索赔意向通知书的，丧失要求赔付金额和（或）延长缺陷责任期的权利。发包人应在发出索赔意向通知书后28天内，通过监理人向承包人正式递交索赔报告。”同丰公司若认为高科公司逾期完工并向高科公司主张违约金，应于合同约定的竣工日期2015年12月31日后的28天按合同约定方式向高科公司主张索赔，但同丰公司并未向监理人提交索赔的有关资料和索赔报告，也没有按照合同约定的程序和时限进行索赔，已过合同约定索赔时限，其索赔不应得到支持。
笔者曾办理过一起装饰装修合同纠纷案。合同履行中双方均明知施工期限已发生变更，但发包人并未依据合同约定提出工期索赔要求。在后续工程款结算中，也未就工期延误损失提出异议，其自身存在过错，应视为双方对工期延误已达成一致意见或均放弃相关损失主张。为避免结算后发生类似纠纷，建议合同双方在结算时除了对合同的结算款、增减工程量约定清楚外，还应该将工期索赔的有关事项予以一并考虑。
参考文献
① 参见国际咨询工程师联合会编，《施工条件》，唐萍、张瑞杰等译，机械工业出版社2021年版第47-53、195-201页。
② 载于微信公众号，地产与工程法律观察，jianweishenzhen。
③ 参见曹文衔、宿辉、曲笑飞：《民法典建设工程合同章条文解释与司法适用》，法律出版社2021年版，第433页。
④ 参见本书编委会编著：《建设工程施工合同（示范文本）GF-2017-0201使用指南（2017）版》，中国建筑工业出版社2018版，第266页。
⑤ 参见高印立：《规则与裁判—民法典下建设工程司法解释适用与拓展》，法律出版社2021年版，第80-81页。
⑥ 参见楼英瑞、郑翔：《建设工程施工合同索赔时效若干问题研究》，载《建筑经济》2003年第7期。
⑦ 最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）
第二十九条当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发〔2012〕245号）
第24条：当事人就工程款结算达成一致后又主张索赔的，如何处理？
结算协议生效后，承包人依据协议要求支付工程款，发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由，要求拒付、减付工程款或赔偿损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。当事人签订结算协议不影响承包人依据约定或法律、行政法规规定承担质量保修责任。
结算协议生效后，承包人以因发包人原因导致工程延期为由，要求赔偿停工、窝工等损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。
《陕西省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》
5、 当事人就工程款结算达成一致后又主张索赔的，如何处理。
结算协议生效后，承包人依据协议要求支付工程款，发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由，要求拒付、减付工程款或赔偿损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。
结算协议生效后，承包人以因发包人原因导致工程延期为由，要求赔偿停工、窝工等损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。