涉及第三方权益政府信息的处理

新《条例》第三十二条：依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
原《条例》第二十三条：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
本条是涉及第三方权益政府信息的处理的规定。由于在原条款中缺少可操作性的规定，导致实践中滥用征求第三方意见程序进而规避公开的情形时有发生。如对于不愿意公开的信息，向无效的地址寄送征求意见函，以拖延时间。由于对第三方资格条件没有规定，行政机关甚至选择将其下属的事业单位作为第三方征求意见。针对该问题，新《条例》在原《条例》的基础上在以下几个方面对征求第三方意见的程序上进行了相应的完善。
一、启动征求第三方意见的条件
对于需要征求第三方意见的政府信息范围，原《条例》将其限定在了涉及“商业秘密、个人隐私”的内容方面。而此次修订删去上述限定，即只要行政机关认为对第三方合法权益产生影响的情形下就需要征求第三方意见，这实际上扩大了需要征求第三方意见的政府信息的范围。因此，对于申请公开的政府信息可能涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，行政机关经初步判断后应当启动征求第三方意见的程序。
如余某诉北京市通州区台湖镇人民政府信息公开案中，法院认为：“需要征询第三方意见作为是否公开政府信息依据的情形包括：第一，商业秘密。商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。第二，个人隐私。个人隐私侧重于对个人信息的保护，所有“适用于特定个人”的信息都属于个人信息。第三，其他公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。”
二、征求第三方意见的方式
对于行政机关应当书面征求第三方的意见的方式，新《条例》将其限定为“书面”的方式，这是规范行政程序的必然要求。如果行政机关通过电话询问等方式进行征求意见，不但容易减损政府信息公开制度的权威性，增加行政机关滥用征求意见程序的概率。同时也不利于涉诉后的先关程序的举证，亦增加了败诉风险。如在阳槟灿与国家食品药品监督管理总局政府信息公开案中，被告国家食药总局即电话告知第三人信息公开申请情况，并要求就是否同意公开上述原料名称信息提供书面意见，并未采用书面的形式。对此，法院认为：“虽然原国家食药总局征询第三人意见的方式，不符合政府信息公开条例规定的书面形式的要求。但结合原国家食药总局提交的证据能够证明其履行了征询意见的程序，以及第三人法国茜莱博公司通过申报代理人泛鹰公司书面回复了意见。原国家食药总局征询意见方式上存在的问题，本院予以指正。”
在征求意见的方式中，需要特别注意一个问题。即对于涉及第三方意见的政府信息公开申请，实践中往往采取发函等书面的征求的方式，这是行政机关裁量权的范围。故对于涉及第三方的范围较为广泛，且具有同一性的政府信息，采取公告的方式征求第三方意见具有一定的便利性。对于该种方式的合法性，亦得到了法院裁判的肯定。如在周某与北京市顺义区张镇人民政府信息公开二审行政判决书中，法院认为：“关于周某认为张镇政府采用公告方式征求第三方意见程序违法的诉讼意见，现行并无关于征求第三方意见方式的明确规定，本案中，鉴于周某要求公开的信息涉及全镇多个养殖户，张镇政府采用公告的方式征求意见并无不当。”
三、征求第三方意见的时间
新《条例》进一步明确了第三方回复意见的时限要求。在原《条例》中未规定第三方回复意见的时限的要求，造成了实践中往往由于第三方不能及时回复而导致公开的时限过长。如在王秀梅等与北京市东城区人民政府政府信息公开案中，2017年9月5日原告当面向东城区政府提出政府信息公开申请。2017年9月27日，东城区政府作出东政公开（2017）第393号-征《关于征求第三方意见的函》。2017年10月17日，中通公司向东城区政府作出复函，认为原告所申请公开政府信息的内容涉及其商业秘密，不同意公开相关信息。2017年10月23日，东城区政府作出东政公开（2017）第393号-再征《关于请第三方说明涉及商业秘密情况的函》要求中通公司就原告所申请公开政府信息涉及中通公司商业秘密的范围、认定依据、公开该信息对中通公司的影响程度等情况予以说明并提供相应证明材料。最终法院认为，东城区政府于2018年1月2日收到中通公司回复后，于2018年1月16日作出信息公开答复告知书并未超过法定答复期限。
在该案中原告两次征求第三方意见时间长达97天，虽然法院将该时间予以扣除并认定程序合法。但显然，过长的时间显然有违政府信息公开制度的初衷。因此，为了解决上述问题，此次修订将第三方回复的时间限定在15个工作日，使得征求第三方意见程序更加规范。
四、征求第三方意见后的处理
对于征求第三方意见的信息，并非均属于不予公开信息，因此对于征求第三方意见后是否涉及损害第三方合法权益的最终认定权归属于行政机关，对此行政机关应当按照如下情况进行区分处理。
第一，第三方回复同意公开相关信息的。在该种情形下，行政机关即可根据第三方答复内容予以公开。
第二，第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照《条例》的规定决定是否公开。在该种情形之下，由于第三方未能在规定的时限内进行答复，则对于信息是否公开的判断权转移至行政机关，行政机关在判断后作出公开或不予公开的决定。
第三，第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。如第三方不同意公开但理由不合理的，行政机关应当进行审查。如不予公开理由不合理或缺少相应支撑，则不能径行作出不予公开决定。如在新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司等与肖岩信息公开二审行政判决书中，法院认为：“至于第三方以相关政府信息涉及商业秘密为由不同意公开，根据政府信息公开条例第二十三条的规定，只具有表明其不同意公开意思表示的效果，并不足以证明政府信息涉及商业秘密。相关政府信息是否涉及商业秘密，仍然需要相应的客观证据予以证明。基于本案中有效的证据，国家发改委未向一审法院提交任何证据证明肖岩所申请公开的信息涉及商业秘密。国家发改委在诉讼中提交的一审第三人的回函，因不符合证据的法定要求，故不能作为本案定案证据。而且更重要的是，该回函仅是一审第三人以涉案信息属于商业秘密而不同意公开的声明而已，即使基于该回函，也不足以认定涉案信息就涉及商业秘密。因此，被诉答复以涉案信息构成商业秘密为由，决定不予公开，构成主要证据不足。”
此外，在上述情形之下行政机关仍应就第三方利益与公共利益进行比较与衡量，即行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。如在梅文明与重庆市永川区人力资源和社会保障局要求履行政府信息公开职责二审行政判决书中，法院认为：“在涉及对个人隐私权的保护与对人事招录工作公平、公开、公正的监督权行使的保护时，后者所体现的公共利益足够重要，个人隐私权的保护应当为公共利益作出一定的让步。行政机关应当根据实际情况对此两种权利的保护作出利益裁量，并根据具体情况对当事人一定范围内的个人信息予以公开。本案中，被上诉人永川区人社局在对上诉人提起的信息公开申请中涉及个人隐私权的保护和公民知情权、监督权保护存在一定冲突时，未根据《政府信息公开条例》第23条但书之规定，进行利益衡量，而是直接以申请人申请的信息属于个人隐私，且第三人不同意公开为由，作出不予公开的决定，与法规规定不符，属于适用法律错误。”