摘要：
2017年伊始，国务院印发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发[2017]5号）（以下简称“《积极利用外资若干措施的通知》”），明确了当前和今后一段时期我国利用外资工作的政策导向，对进一步做好利用外资工作作出部署。北京市道可特律师事务所金融资本市场律师团队将整理比较2016年9月以来涉及外资的多部文件，并从法律视角对新政进行解读，分析新政颁布后对外资环境的影响和趋势走向。
梳理利用外资的背景概况
利用外资是我国对外开放的基本国策和开放型经济体制的重要组成部分，我国已经逐步成为全球跨国投资主要目的地之一。据商务部2016年12月统计结果显示，2016年1-11月，全国新设立外商投资企业24355家，同比增长3%；实际使用外资金额7318亿元人民币（折1137.9亿美元），同比增长3.9%。国家发展改革委有关负责人就《积极利用外资若干措施的通知》答记者问时介绍，截至2016年底，我国累计吸引外资超过1.77万亿美元。2016年，在全球跨国投资总量有所下滑的背景下，我国吸引外资8132.2亿元人民币，同比增长4.2%，特别是美国、欧盟28国对华实际投资大幅增长，同比分别增长52.6%和41.3%。
多部外资文件的统计与对比分析
自2016年9月以来，涉及外资的多部文件纷纷出台，不同层面相互配合、彼此呼应，释放外资利好信号，具体如下表所示：
解读相关政策新变化
《外商投资产业指导目录》
从近几年《外商投资产业指导目录》（以下简称“《目录》”）的变化上看，整体上也是不断的趋于宽松和透明。与2011年《目录》相比，2015年《目录》的限制类行业数目为38项，比2011年《目录》的限制类行业数目减少了41项。而2016年12月公开征求意见的《外商投资产业指导目录》修订稿与2015年《目录》相比，又有四项特点与变化：
一是继续扩大了对外开放（与《积极利用外资若干措施的通知》的内容相呼应），将2015年版《目录》中的93条限制性措施（包括鼓励类有股比要求条目19条，限制类条目38条，禁止类条目36条），减少到62条；
二是改革《目录》结构设置。结合国家发展改革委、商务部2016年第22号公告[《国家发展改革委商务部公告（2016年第22号）》：2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更，由审批改为备案管理。经国务院批准，外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。]，《目录》修订稿将鼓励类有股比要求的条目以及限制类、禁止类整合为外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单），统一列明限制性措施；
三是对于原限制类中的大型主题公园建设、经营，小电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营，原禁止类中的列入《野生药材资源保护管理条例》和《中国稀有濒危保护植物名录》的中药材加工，象牙雕刻，虎骨加工，大电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营，军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构，高尔夫球场、别墅建设，危害军事设施安全和使用效能的项目，博彩业（含赌博类跑马场），色情业等11条措施，按照内外资一致原则管理，《目录》修订稿不再列示；
四是保持鼓励类政策稳定，《目录》修订稿对鼓励类条目不作大的调整，继续鼓励外资投向现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域，鼓励传统产业转型升级，促进新技术、新工艺、新材料、新设备使用。
《政府核准的投资项目目录》
同样趋于宽松的还包括《政府核准的投资项目目录》中关于外资项目的核准要求。国务院日前也印发了《政府核准的投资项目目录（2016年本）》。此次修订是继2013年、2014年两次修订后，国务院作出的第三次修订，外资方面的具体对比结果如下：
通过对比可以直观地发现，《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中对于《外商投资产业指导目录》鼓励类项目没有了核准的要求。国家发展改革委在《关于做好贯彻落实<政府核准的投资项目目录（2016年本）>有关外资工作的通知》（发改外资规[2017]111号）中明确，核准范围之外且不属于《外商投资产业指导目录》中禁止类的外商投资项目，由地方发展改革部门备案。
透析2017年外资政策新亮点
外资在我国经济发展和深化改革进程中发挥了积极作用。但同样需要注意的是，当前世界经济形势不确定性明显增加，国内经济发展面临诸多困难与挑战。在复杂严峻的国内外环境下，利用外资面临新形势新任务。《积极利用外资若干措施的通知》着眼于国内外形势的变化，以问题为导向，提纲挈领性地从三大方面指出了20条措施，凸显了新政的变化和亮点。
第一，进一步扩大对外开放
《积极利用外资若干措施的通知》指出，通过修订《外商投资产业指导目录》及相关政策法规，放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制；“中国制造2025”战略政策措施同等适用于外资企业，鼓励外商在制造业领域加大投资、优化结构；支持外资以特许经营方式参与基础设施建设等。
第二，进一步创造公平竞争环境
《积极利用外资若干措施的通知》要求各地区各部门要公平制定外资政策，不得擅自增加对外商投资企业的限制，在业务牌照和资质申请、参与我国标准化工作、参加政府采购、统一注册资本制度方面也保证公平、平等。《积极利用外资若干措施的通知》还指出要依法依规严格保护外商投资企业知识产权，并且支持外商投资企业拓宽融资渠道。
第三，进一步加强吸引外资工作
《积极利用外资若干措施的通知》强调，要通过政策优惠、税收优惠等方式，降低企业投资和运营成本，依法保护外商投资企业及其投资者权益，营造良好的投资环境；通过修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，支持中西部地区、东北地区承接产业转移；同时还将继续深化外商投资管理体制改革，推进对外商投资全面实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，简化外商投资项目管理程序和外商投资企业设立、变更管理程序。
通过对2016年9月以来颁布的外资政策进行整理和分析，并对2017年初新政的变化和亮点进行解读，可以看出以上一系列法律法规、政策性文件的修订与出台均对外资的进入给出了利好信号。但同时我们也注意到，目前已经出台的文件大多以概括性、纲领性文件为主，虽然从宏观上对外资释放能量给予了支持，但具体落实到位还需要出台更加具体的配套措施。可以预见，新一年国内外形势仍将严峻，困难与挑战并存，北京市道可特律师事务所金融资本市场律师团队将持续关注外资利用方面最新的法律法规、规章以及规范性文件的出台，并且将从不同角度继续分析、讨论外资在各个领域的发展与作用发挥。
备注：《国家发展改革委商务部公告（2016年第22号）》：2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更，由审批改为备案管理。经国务院批准，外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。
2017年伊始，国务院印发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发[2017]5号）（以下简称“《积极利用外资若干措施的通知》”），明确了当前和今后一段时期我国利用外资工作的政策导向，对进一步做好利用外资工作作出部署。北京市道可特律师事务所金融资本市场律师团队将整理比较2016年9月以来涉及外资的多部文件，并从法律视角对新政进行解读，分析新政颁布后对外资环境的影响和趋势走向。
梳理利用外资的背景概况
利用外资是我国对外开放的基本国策和开放型经济体制的重要组成部分，我国已经逐步成为全球跨国投资主要目的地之一。据商务部2016年12月统计结果显示，2016年1-11月，全国新设立外商投资企业24355家，同比增长3%；实际使用外资金额7318亿元人民币（折1137.9亿美元），同比增长3.9%。国家发展改革委有关负责人就《积极利用外资若干措施的通知》答记者问时介绍，截至2016年底，我国累计吸引外资超过1.77万亿美元。2016年，在全球跨国投资总量有所下滑的背景下，我国吸引外资8132.2亿元人民币，同比增长4.2%，特别是美国、欧盟28国对华实际投资大幅增长，同比分别增长52.6%和41.3%。
多部外资文件的统计与对比分析
自2016年9月以来，涉及外资的多部文件纷纷出台，不同层面相互配合、彼此呼应，释放外资利好信号，具体如下表所示：
| 时间 | 文件 | 主要内容 |
| 2016年9月3日 | 《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》（十二届全国人大常委会第二十二次会议通过） | 将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更事项，由审批改为备案管理，体现了“凡属重大改革都要于法有据”的精神。 |
| 2016年10月8日 | 《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（中华人民共和国商务部令2016年第3号） | 就适用范围、备案程序、监督检查、法律责任等内容做出规范，同时规定港澳台投资者投资备案事项参照该办法办理。 |
| 2016年12月7日 | 国家发展改革委 商务部《关于<外商投资产业指导目录>修订稿公开征求意见的公告》 | 以扩大开放、结构调整为主，对鼓励类条目不作大的调整，继续鼓励外资投向现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域，鼓励传统产业转型升级，促进新技术、新工艺、新材料、新设备使用。 |
| 2016年12月20日 | 国务院《关于发布<政府核准的投资项目目录（2016年本）>的通知》（国发〔2016〕72号） | 《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元及以上限制类项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元以下限制类项目，由省级政府核准。 |
| 2017年1月17日 | 国务院《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号） | 包含三大方面，20条措施，主要政策导向：坚持开放发展，推动实施新一轮高水平对外开放，以开放促改革、促发展；致力于优化营商环境，进一步促进内外资企业公平竞争；促进引资引技引智相结合，增强对制造业外资的吸引力，构建开放的创新体系，提高利用外资质量和水平；建设统一的市场体系，加强和优化服务，鼓励外资企业深耕发展；加大改革力度，按照内外资一致原则，简化对外资的审批监管制度，提高投资便利化程度。 |
解读相关政策新变化
《外商投资产业指导目录》
从近几年《外商投资产业指导目录》（以下简称“《目录》”）的变化上看，整体上也是不断的趋于宽松和透明。与2011年《目录》相比，2015年《目录》的限制类行业数目为38项，比2011年《目录》的限制类行业数目减少了41项。而2016年12月公开征求意见的《外商投资产业指导目录》修订稿与2015年《目录》相比，又有四项特点与变化：
一是继续扩大了对外开放（与《积极利用外资若干措施的通知》的内容相呼应），将2015年版《目录》中的93条限制性措施（包括鼓励类有股比要求条目19条，限制类条目38条，禁止类条目36条），减少到62条；
二是改革《目录》结构设置。结合国家发展改革委、商务部2016年第22号公告[《国家发展改革委商务部公告（2016年第22号）》：2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更，由审批改为备案管理。经国务院批准，外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。]，《目录》修订稿将鼓励类有股比要求的条目以及限制类、禁止类整合为外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单），统一列明限制性措施；
三是对于原限制类中的大型主题公园建设、经营，小电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营，原禁止类中的列入《野生药材资源保护管理条例》和《中国稀有濒危保护植物名录》的中药材加工，象牙雕刻，虎骨加工，大电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营，军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构，高尔夫球场、别墅建设，危害军事设施安全和使用效能的项目，博彩业（含赌博类跑马场），色情业等11条措施，按照内外资一致原则管理，《目录》修订稿不再列示；
四是保持鼓励类政策稳定，《目录》修订稿对鼓励类条目不作大的调整，继续鼓励外资投向现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域，鼓励传统产业转型升级，促进新技术、新工艺、新材料、新设备使用。
《政府核准的投资项目目录》
同样趋于宽松的还包括《政府核准的投资项目目录》中关于外资项目的核准要求。国务院日前也印发了《政府核准的投资项目目录（2016年本）》。此次修订是继2013年、2014年两次修订后，国务院作出的第三次修订，外资方面的具体对比结果如下：
| 《政府核准的投资项目目录（2013年本）》 | 十二、外商投资 《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）3亿美元及以上鼓励类项目，总投资（含增资）5000万美元及以上限制类（不含房地产）项目，由国务院投资主管部门核准。《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资（含增资）小于5000万美元的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）小于3亿美元的鼓励类项目，由地方政府核准。 前款规定之外的属于本目录第一至十一条所列项目，按照本目录第一至十一条的规定核准。 外商投资企业的设立及变更事项，按现行有关规定由商务部和地方政府核准。 |
| 《政府核准的投资项目目录（2014年本）》 | 十一、外商投资 《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）10亿美元及以上鼓励类项目，总投资（含增资）1亿美元及以上限制类（不含房地产）项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资（含增资）小于1亿美元的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资（含增资）小于10亿美元的鼓励类项目，由地方政府核准。 前款规定之外的属于本目录第一至十条所列项目，按照本目录第一至十条的规定核准。 |
| 《政府核准的投资项目目录（2016年本）》 | 十一、外商投资 《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元及以上限制类项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元以下限制类项目，由省级政府核准。 前款规定之外的属于本目录第一至十条所列项目，按照本目录第一至十条的规定执行。 |
通过对比可以直观地发现，《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中对于《外商投资产业指导目录》鼓励类项目没有了核准的要求。国家发展改革委在《关于做好贯彻落实<政府核准的投资项目目录（2016年本）>有关外资工作的通知》（发改外资规[2017]111号）中明确，核准范围之外且不属于《外商投资产业指导目录》中禁止类的外商投资项目，由地方发展改革部门备案。
透析2017年外资政策新亮点
外资在我国经济发展和深化改革进程中发挥了积极作用。但同样需要注意的是，当前世界经济形势不确定性明显增加，国内经济发展面临诸多困难与挑战。在复杂严峻的国内外环境下，利用外资面临新形势新任务。《积极利用外资若干措施的通知》着眼于国内外形势的变化，以问题为导向，提纲挈领性地从三大方面指出了20条措施，凸显了新政的变化和亮点。
第一，进一步扩大对外开放
《积极利用外资若干措施的通知》指出，通过修订《外商投资产业指导目录》及相关政策法规，放宽服务业、制造业、采矿业等领域外资准入限制；“中国制造2025”战略政策措施同等适用于外资企业，鼓励外商在制造业领域加大投资、优化结构；支持外资以特许经营方式参与基础设施建设等。
第二，进一步创造公平竞争环境
《积极利用外资若干措施的通知》要求各地区各部门要公平制定外资政策，不得擅自增加对外商投资企业的限制，在业务牌照和资质申请、参与我国标准化工作、参加政府采购、统一注册资本制度方面也保证公平、平等。《积极利用外资若干措施的通知》还指出要依法依规严格保护外商投资企业知识产权，并且支持外商投资企业拓宽融资渠道。
第三，进一步加强吸引外资工作
《积极利用外资若干措施的通知》强调，要通过政策优惠、税收优惠等方式，降低企业投资和运营成本，依法保护外商投资企业及其投资者权益，营造良好的投资环境；通过修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，支持中西部地区、东北地区承接产业转移；同时还将继续深化外商投资管理体制改革，推进对外商投资全面实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，简化外商投资项目管理程序和外商投资企业设立、变更管理程序。
通过对2016年9月以来颁布的外资政策进行整理和分析，并对2017年初新政的变化和亮点进行解读，可以看出以上一系列法律法规、政策性文件的修订与出台均对外资的进入给出了利好信号。但同时我们也注意到，目前已经出台的文件大多以概括性、纲领性文件为主，虽然从宏观上对外资释放能量给予了支持，但具体落实到位还需要出台更加具体的配套措施。可以预见，新一年国内外形势仍将严峻，困难与挑战并存，北京市道可特律师事务所金融资本市场律师团队将持续关注外资利用方面最新的法律法规、规章以及规范性文件的出台，并且将从不同角度继续分析、讨论外资在各个领域的发展与作用发挥。
备注：《国家发展改革委商务部公告（2016年第22号）》：2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更，由审批改为备案管理。经国务院批准，外商投资准入特别管理措施范围按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。