浅析我国温室气体自愿减排交易市场前期的建设发展

全国温室气体自愿减排交易市场于2024年1月22日正式启动，实现了与全国碳排放权交易市场的互联互通，形成了强制碳市场和自愿碳市场双轮驱动、互补衔接的全国碳市场整体架构。
在此之前，2012年国家发改委启动温室气体自愿减排项目备案管理，并于2015年上线“自愿减排交易信息平台”。在该平台上对自愿减排项目的审定、注册、签发进行公示，签发后的减排量进入备案的自愿减排交易所交易，用来抵减企业碳排放。后因存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，2017年自愿减排项目备案审批被发改委暂停。本文对我国温室气体自愿减排交易市场前期的发展及抵消机制进行梳理分析。
01 温室气体自愿减排交易市场建设的重要进展
国家发改委于2009年开展了中国自愿减排交易的研究和文件 起草工作。2012年6月，国家发改委正式印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，10月又公布了《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》。这两个文件基本确立了中国温室气体自愿减排交易项目的申报、审定、备案、核证、签发等工作流程，为其项目的开发提供了依据。
2015年1月，国家自愿减排交易注册登记系统的上线，标志着中国温室气体自愿减排交易市场正式运行，中国国家核证自愿减排量（CCER）可以用于企业履约。2018年3月，应对气候变化职能从国家发改委转隶到生态环境部，中国温室气体自愿减排交易的主管机构也随之发生变化。
到2020年4月为止，共有9家交易机构、12家审定与核证机构和200个方法学（其中173个为清洁发展机制（CDM）方法学转化、27个为新开发方法学）成功获得备案。我国温室气体自愿减排前期交易重要进展见下表。

02 温室气体自愿减排项目备案情况
截至2020年4月，中国自愿减排交易信息平台公示的CCER审定项目累计达到2856个，备案项目1047个，获得减排量备案项目287个。
备案的1047个项目预计年减排13957万吨。其中经国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排项目个数为786个，预计年减排量合计约为8207万tCO2e ；获得国家发改委批准为清洁发展机制项目但末在联合国清洁发展机制执行理事会注册的项目61个，预计年减排量合计约为1217万tCO2e ；获得国家发改委批准为清洁发展机制项目且在联合国清洁发展机制执行理事会注册前产生减排量的项目200个，预计年减排量合计约为4532万 tCO2e 。从项目类型数量分布上来看，已备案项目中风电、光伏发电、水电及农村户用沼气项目最多，四种类项目数量约占全部备案项目的81%。

已备案项目数量（个）

已备案项目预计年减排量
减排量备案的287个项目中挂网公示254个，合计备案减排量5283万tCO2e 。从项目类别看，已获得减排量备案且材料公示的254个项目中，有经国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排项目139个，合计备案减排量1890万tCO2e ；获得国家发改委批准为清洁发展机制项目但末在联合国清洁发展机制执行理事会注册的项目17个，备案减排量372万tCO2e ；获得国家发改委批准为清洁发展机制项目且在联合国清洁发展机制执行理事会注册前产生减排量的项目98个，备案减排量3031万tCO2e 。从项目类型看，风电、光伏、农村户用沼气水电等项目较多，其他项目类型还包括余热发电、生物质发电、土地利用改造和林业碳汇等，签发项目相对较少。

己获得减排量备案的项目数量（个）

己获得备案的减排量(万tCO2e)
03 碳排放权权交易市场的抵消机制
在碳排放权交易体系中会引入抵消机制，即允许控排企业使用自愿减排指标抵扣其排放量。引入抵消机制的目的一是为了降低控排企业的履约成本，二是为了进一步促进低碳发展，鼓励未纳入碳排放权交易体系管控且具有减排潜力的各类项目实现自愿减排，即通过市场手段为能够产生自愿减排指标的项目提供补贴。根据各试点地方碳市场相关规定，采用自愿减排指标进行抵消时都有项目类型、地域、时间等各种形式的限制。

CCER累计成交量(万t COze )
（一）地方碳市场抵消机制分析
各个地方碳市场对于抵消机制的政策层级设定并不相同。重庆碳市场将有关抵消机制的规定体现在作为纲领性文件的管理办法中，层级最高。北京、深圳、广东、福建颁布了单独的抵消机制管理办法或规定。上海、湖北和天津则对抵消机制的使用出台了相关通知，其效力需要主管部门定期进行明确。

1、自愿减排指标种类
各地方碳市场均认可CCER用于其履约使用。此外，北京、广东和福建还允许除CCER外的自愿碳减排产品进行履约。
北京设计了节能项目碳减排量和林业碳汇项目碳减排量两个本地的愿减排指标。其中，节能项目的碳减排量指允许北京市内非控排企业将其特定类型的节能技改项目、合同能源管理项目或清洁生产项目所产生的节能量所对应的碳减排量进行开发，这种设计为节能量交易、合同能源管理、碳排放权交易等节能减排市场机制之间的联系进行了新的尝试。林业碳汇项目在获得北京市主管部门项目碳减排量的确认并按照《暂行办法》相关要求向国家主管部门申请CCER项目备案后，可获得北京市主管部门预发的60%经核证的减排量。
福建则引入本省林业碳汇项目。根据《福建省碳排放权抵消管理办法(试行)》,林业碳汇项目开发必须按照国家发展改革委或省发改委备案发布的方法学实施，经主管部门批准后产生福建林业碳汇减排量（FFCER），用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。已备案发布的林业碳汇项目方法学主要有:碳汇造林项目方法学、森林经营碳汇项目方法学、竹林经营碳汇项目方法学等。
广东则引入碳普惠机制。其省级碳普惠核证自愿减排量作为碳排放权交易市场的有效补充机制，可用于抵消纳入广东地方碳市场范围控排企业的实际碳排放。已有三批共5个省级碳普惠方法学成功备案，覆盖森林保护、森林经营、分布式光伏发电、节能等项目类型。
2、自愿减排指标使用比例限制
各地方碳市场均允许控排企业使用一定量的自愿减排指标用于抵扣其年度配额清缴义务，允许使用的比例从1%到10%不等。同时，使用比例的基数各地也有所不同，主要有排放量和配额量两大类，配额量还有分为初始配额和核发总配额两种。最为严格的是上海，要求不超过年度基础配额数量的1%，其次是北京要求不超过当年核发配额的5%。重庆要求不超过年度审定排放量的8%；而福建规定林业碳汇项目减排量不超过当年经确认排放量的10%，而其他类型项目减排量不超过当年经确认排放量的5%；其它地方碳市场要求不超过年度排放量或初始配额的10%。
3、自愿减排项目类型限制
各地方碳市场均对允许控排企业用于履约自愿减排指标项目类型有限制。上海、北京、天津、广东、重庆均不允许使用水电项目。北京禁止工业气体（HFCs、PFCs、 N2O、SF6）项目；与之相对应，广东要求只能使用CO2、CH4的减排比例占项目减排量50%以上的项目。同时，广东还限制除煤层气外的化石能源的发电、供热和余能利用项目。湖北的抵消机制在2015年只禁止大、中型水电类项目，从2016年开始规定只能使用农村沼气、林业类项目产生的减排量。
4、自愿减排指标产生区域限制
北京、广东、湖北等地方碳市场对其控排企业用于履约的自愿减排指标须产自本地项目有相关要求，即本地化要求。北京的本地化要求为50%，京外项目产生的核证自愿减排量不得超过其当年核发配额量的2.5%，优先使用河北省、天津市等与本市签署应对气候变化、生态建设、大气污染治理等相关合作协议地区的核证自愿减排量。广东的本地化要求为70%以上。湖北和福建本地化要求最高，要求100%。其中湖北2015年4月颁布的规定中允许适度使用与湖北省签署了碳排放权交易市场合作协议的省市项目（年度用于抵消的CCER不高于5万tCO2e），但并未明确合作协议的对象。
5、自愿减排指标产生时间限制
在自愿减排指标产生时间上，上海、北京、天津、广东、湖北、重庆和福建均有限制。上海、北京和天津对自愿减排指标产生时间有要求，必须产生于2013年1月1日之后。湖北则根据每年的市场配额供需情况设置不同的要求，2016年要求项目计入期为2015 年1月1日-2015年12月31日 ，2017年和2018年则变为2013年1月1日-2015年12月31日。广东禁止第三类项目的使用。重庆则对自愿减排项目时间有限制，即项目必须2011年后投运的。福建则规定项目应当于2005年2月16日之后开工建设。
6、自愿减排项目指标避免重复计算的限制
各地方碳市场还有一个共同的限制条件，即禁止本地区企业使用本地区控排企业产生的自愿减排指标。该规则的目的是为了避免碳排放配额和自愿减排指标的双重计算、激励不合理的问题。但由于地方碳场规制权力的局限，并未能限制其它地方碳市场控排企业的减排项目在本地区企业的使用，导致存在跨市场双重计算的问题。该问题只有在国家层面才能统筹解决。
（二）地方碳市场抵消机制实施情况
根据各地方碳市场交易机构公布的交易数据，截至2020年4月，CCER累计成交量（包括线上交易和协议转让）分别为：深圳，18,416,664吨；上海，96,845,574吨；北京，24,739,534吨；广东，46,130,606吨；天津， 4,988,488吨；湖北，7,053,954吨；福建，8,524,226;重庆无成交。八个地方碳排放权交易市场CCER累计总成交量为2.07亿吨。值得注意的是，在此前各市场CCER抵消规则下，风电、太阳能光伏、林业碳汇等项目是比较受欢迎的项目。根据生态环境部《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》，截至2019年8月各地方碳市场累计使用了约1800万tcO2e cCER用于配额履约抵消，约占备案签发CCER总量的22%。
04 温室气体自愿减排交易市场建设的意义
全国温室气体自愿减排交易市场与全国碳排放权交易市场共同组成我国碳交易体系。自愿减排交易市场启动后，各类社会主体可以按照相关规定，自主自愿开发温室气体减排项目，项目减排效果经过科学方法量化核证并申请完成登记后，可在市场出售，以获取相应的减排贡献收益。作者将在后续结合生态环境部2023年10月19日发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》对我国温室气体自愿减排交易体系进一步解读分析。