2020年3月30日，自然资源部就《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“《实施条例》（征求意见稿）”）公开征求意见。《实施条例》（征求意见稿）再一次肯定了集体经营性建设用地入市后可以在二级市场交易的问题。
承笔者上一篇文章“集体经营性建设用地入市相关问题——兼议《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）”之分析，本文旨在探讨集体经营性建设用地入市后在二级市场交易的规定、实践和操作规则。笔者将结合集体经营性建设用地入市试点期间的案例，梳理集体经营性建设用地入市后在二级市场进行交易的具体规则。
一、关于集体经营性建设用地二级市场的法律规定
2020年1月1日生效的《土地管理法（2019修正）》第六十三条第三款和第四款规定：“……通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”
《实施条例》（征求意见稿）第四十三条规定：“【二级市场】以出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权的，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，具体办法参照国有建设用地执行。”
从上述规定可以看出，集体经营性建设用地入市后的二级市场交易指集体经营性建设用地入市后进行转让、互换、出资、赠与、抵押等事宜。为了体现集体经营性建设用地与国有建设用地“同等入市”的政策理念，《土地管理法（2019修正）》和《实施条例》（征求意见稿）均指出集体经营性建设用地二级市场的操作规则参照“国有建设用地执行”。这肯定了集体经营性建设用地入市后的再次流转行为，赋予了土地使用权人更多的运作空间，客观上释放了集体经营性建设用地的内在价值。
二、试点期间集体经营性建设用地二级市场交易行为考察
根据试点区域人民政府出台的相关文件，结合试点期间集体经营性建设用地二级市场交易案例，笔者对集体经营性建设用地入市后的二级市场常规交易行为进行初步考察：
1、转让
参考《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第二十六条之规定，农村集体经营性建设用地使用权转让，是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、作价出资（入股）方式交易后，土地使用权人再将土地使用权有偿让与他人的行为。结合《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）的规定，各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。此处讨论的主要是以买卖形式进行转让的交易行为。
从试点期间实践来看，集体经营性建设用地入市后再次转让一般不存在制度障碍（以出租方式入市的集体经营性建设用地除外）。笔者通过网络检索发现，试点期间集体经营性建设用地入市后转让的案例虽然数量不够丰富，但并不罕见。如江苏省土地市场网（http://www.landjs.com/jtjsyd/）集体经营性建设用地网上交易模块显示，截至2018年4月27日，武进区共有38块宗地使用权发生转让交易，涉及土地面积348567.44平方米。又如北京市规划和自然资源委员会官网（http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/）于2019年8月1日发布的公告显示，北京市大兴区将挂牌三宗集体经营性建设用地用于建设共有产权房，这种方式隐含了土地使用权人享有以房屋销售的形式将集体经营性建设用地进行流转的权利。
笔者认为，试点期间的二级市场转让案例多以事前约定或者事后协商一致作为前提条件，土地使用权人自由处分的权利受限。随着集体经营性建设用地入市项目的推进，土地使用人在二级市场的转让需求也将更为迫切，集体经营性建设用地转让的条件也将进一步明确。
2、转租
参考《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第二十七条之规定, 农村集体经营性建设用地使用权转租，是指土地使用权以出让、出租、作价出资（入股）方式交易后，土地使用权人或他项权人再将其租赁给他人的行为。
除土地使用合同另有约定外，以出让、作价入股的方式入市的集体经营性建设用地使用权转租通常没有法律障碍。比较特殊的是以出租方式入市的集体经营性建设用地使用权转租，其交易行为高度受限于事前是否有明确约定，如原土地出租合同未约定允许转租或者转租条件等条款，土地使用权人将需要按照入市流程完善相应转租权利，这意味着其需要投入较大精力就转租行为重新获得土地所有权人的同意。
笔者认为，在集体经营性建设用地尚不能完全用于商品房屋开发项目之前，集体经营性建设用地入市后允许转租是集体经营性建设用地项目商业运作的基本前提。
土地使用权人通过出让、出租、作价入股等方式取得土地使用权后，对相关土地开发后进行商业化运营是较为常见的操作，模式通常体现为办公楼、商服综合体、餐饮娱乐项目。该类项目除自营外，其商业模式体现为对外租赁，这即是一种转租行为。如广州南海区集体经营性建设用地试点案例——佛山市大沥镇广佛国际商贸城项目，该项目范围内的部分商服项目所占土地采用出租的方式进行入市，由政府成立的公司统一向村集体租赁，再转租给运营公司，运营公司进一步将商铺分租给其他商户或者公司。
3、抵押
参考《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》第二十八条之规定，农村集体经营性建设用地使用权抵押，是指土地使用权人不转移对土地的占有，将该集体经营性建设用地使用权作为债权担保的行为。
为了落实《三十三个试点县的决定》的规定，规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，原中国银监会、国土资源部于2016年5月13日发布了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。该文件与《三十三个试点县的决定》一样进行了两次展期，法规有效期至2019年12月31日。
因无法获得官方的统计数据，笔者尝试通过网络检索从侧面了解集体经营性建设用地使用权抵押融资的现状。通过网络检索发现，金融机构在开展集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务时通常会进行新闻宣传。如搜狐网2019年8月9日新闻（https://www.sohu.com/a/332792824_120055512）显示，北京农商银行成功办理瀛海镇集体经营性建设用地入市上市地块的抵押登记手续，从其2016年初率先推出了全市首个集体经营性建设用地入市专项融资产品后，已累计为大兴区9个试点项目提供融资支持。晋江农商银行于2017年12月13日发布的新闻（http://www.fjnx.com.cn/ar/2018010390000133.htm）显示，其发放全省首笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，授信金额120万元。江苏省土地市场网（http://www.landjs.com/jtjsyd/）集体经营性建设用地网上交易模块显示，截至2018年4月27日，武进区共有110块宗地使用权发生抵押，涉及土地面积1201454.58平方米。
整体而言，集体经营性建设用地使用权的抵押融资规模与该类项目的投资规模并不匹配。试点期间，集体经营性建设用地入市项目普遍存在融资困难的问题。虽然有国家层面的法规办法，土地管理部门亦出台了配套的集体建设用地抵押登记政策，但是基层金融机构通常不能接受或者未能开展集体经营性建设用地项目融资，勉强能够接受的，也要求具有资质和实力的单位担保，融资成本相比于国有出让土地要高很多。
值得注意的是，集体经营性建设用地使用权设定抵押时，一般要求土地使用权人已经取得土地使用权证。而集体经营性建设用地土地使用权证取得需要土地使用权人支付完毕全部交易价款，这导致土地使用权人不能在项目早期以土地使用权抵押融资的方式缓解资金压力。针对那些延长支付期限的差异化项目，土地使用权人将长期无法满足抵押融资条件。
三、集体经营性建设用地二级市场的具体操作规则梳理
如前所述，《土地管理法（2019修正）》和《实施条例》（征求意见稿）均规定集体经营性建设用地二级市场的规则参照同类用途的国有建设用地执行，但对具体操作细则或者参照方式并未进一步细化。在正式的集体经营性建设用地入市细则/操作规则出台之前，笔者结合北京市大兴区的相关实践，将集体经营性建设用地二级市场典型交易行为的操作规则梳理如下：
交易行为 | 条件 | 程序 | 备注 |
转让 | （1）符合年限：依照合同约定，但是不得超过原土地使用合同约定年限的剩余年限。 （2）取得权证：按照土地使用合同约定已经支付全部土地价款，并取得土地使用权权利证书。 （3）达到规定开发程度：按照土地使用合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上或已形成工业用地或其他建设用地条件。 （4）遵守“房随地走”和“地随房走”规则：集体经营性建设用地使用权转让的，地上建筑物及其附着物随之转让。地上建筑物及其附着物转让的其使用范围内的集体经营性建设用地使用权随之转让。 | （1）批准程序：拟定集体经营性建设用地转让方案，报经区政府同意。区政府在规定时间内，将结果上报相关主管部门进行备案。 （2）合同备案程序：土地使用权人与受让人应当签订集体土地转让合同，同时告知土地股份合作社或联营公司，并上报相关主管部门进行备案。 | 原合同权利义务转移，受让人继续履行土地使用合同。 |
出租（转租） | （1）符合年限：按照合同约定，但是不得超过原土地使用合同约定年限的剩余年限，其最高年限不得超过二十年。 （2）土地使用合同已全面履行：未按集体土地使用合同规定的期限和条件，投资开发、利用土地的，集体经营性建设用地使用权不得出租。 （3）特殊规定：以出租入市的集体经营性建设用地，转租需要取得原出租人同意。 | （1）批准程序：拟定集体经营性建设用地出租方案，报经区政府同意。区政府在规定时间内，将结果上报相关主管部门进行备案。 （2）合同备案程序：出租人和承租人应当签订土地出租合同，并上报区国土、发展改革、规划、财政、农村和建设等主营部门进行备案。 | 原合同权利义务不转移，出租人继续履行原集体土地使用合同。 |
抵押 | 抵押遵循“房随地走”和“地随房走”原则。抵押应当办理不动产抵押登记手续，具体手续按照现行抵押登记的相关规定办理。由于原中国银监会、国土资源部发布的《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》已经于2019年12月31日失效，集体经营性建设用地抵押融资缺乏具体操作规则，当前的抵押融资事宜有必要事先就融资需求与相关基层金融机构进行沟通。 | ||
此外，各试点区域对集体经营性建设用地二级市场交易又有其特殊的规定。如《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》、《陵川县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》均规定以出租方式入市的集体经营性建设用地不能转让、出资入股、设定抵押；《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》规定如原土地使用合同未约定二级市场交易相关条款，进行再次流转交易应当经土地所有权人集体表决确定。
针对集体经营性建设用地二级市场各类交易活动适用何等规则，仍有待具体规则的出台或者官方的解读。在当前背景下，相关主体在启动具体项目时，仍有必要结合项目所在地已经披露的各类规则和实践与主管部门就本区域执行的规则进行事先沟通。