被征房屋价值未经法定程序评估，能否请求撤销征补方案条款？

Q 被征房屋价值未经法定程序评估，能否请求撤销征补方案条款？
A 答：可以请求撤销。被征收房屋的回购价格是否属于不低于被征收房屋类似房地产的市场价格，征收人应当提交相关评估机构的评估材料予以证明，否则应当承担举证不能的法律后果。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
【案情简介】

万宁市人民政府与X行政征收一审行政判决书
海南省第一中级人民法院（原海南省海南中级人民法院）
(2018)琼96行初245号 2018.12.10
原告：XX，女，1958年12月28日出生，汉族，住址海南省海口市。现住海南省海口市。
被告：万宁市人民政府。住所地：海南省万宁市万城镇红专中路。
法定代表人：周高明，市长。
第三人：黄雄，男，1959年3月3日出生，汉族，住海南省五指山市。
第三人：黄茂山，男，1954年4月20日出生，汉族，住址海南省海口市。现住海南省海口市。
第三人：黄光成，男，1948年12月4日出生，汉族，现住海南省海口市。
原告XX诉被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、第三人黄雄、黄茂山、黄光成房屋行政征收一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2018年10月23日向被告万宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月16日在本院公开开庭审理了本案。原告XX，被告万宁市政府的委托诉讼代理人蔡德彪、黄礼明，第三人黄雄、黄茂山、黄光成的委托诉讼代理人黄飞翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告万宁市政府于2018年6月25日发布（万府[2018]35号）《万宁市人民政府关于光明商业区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称《房屋征收决定公告》）。内容为，“一、征收目的：改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。二、征收范围：东至光明南路；南至原市卫生局、市外经委宿舍及光明市场用地界址；西至建设南路；北至万兴街（规划中）和市烟草专卖局用地界址。三、征收补偿安置依据和标准：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（琼府[2014]26号）、《万宁市人民政府关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）和（万府办[2018]68号）《万宁市人民政府办公室关于印发万宁市商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称《补偿安置方案》）。四、征收部门：万城镇人民政府。五、征收实施期限：自项目规划批准之日起120日内。六、房屋征收补偿费用来源：市财政专项经费。七、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为；违反规定实施的，不予补偿。八、被征收人必须服从城市建设需要，在规定的征收实施期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，在搬迁期限内完成搬迁并腾空被征收房屋。九、被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的万宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定、按照《补偿安置方案》执行。十、被征收人对房屋征收决定不服，可在收在本公告之日起六十日内海南省人民政府申请行政复议或在六个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。”
原告XX诉称，原告的不动产位于《房屋征收决定公告》所划定的征收范围内。2018年7月2日，被告在原告不动产附近墙上张贴了《房屋征收决定公告》。《房屋征收决定公告》所列的《补偿安置方案》不符合国务院令590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。一、《补偿安置方案》第三十四条“选择倾向补偿安置的，……房屋腾空并移交征收人后拨付”，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿，后搬迁”的规定。二、方案对企事业单位所建住房的土地收回，全部给予了补偿，但对宅基地上自建房屋的土地收回，却只给其中未建房部分的剩余土地补偿，不给其中已建房部分的建房土地补偿，违反公平补偿原则。三、今年以来，海南的房地产市场价格有较大幅度的上涨，被征收的带有院子的在宅基上自建房屋地处万宁市中心街区，独门独院，独享其土地使用权，比比照的应当是二手别墅类房地产。《补偿安置方案》对这类房屋的倾向补偿只给等同于普通二手房的4500元每平方米，显然是不公平和低于市场价格的。原告要求将此类被征收房屋补偿提高至8500元每平方米。四、房地产价格评估机构由被征收人协商选定，是赋予被征收人的权利，也是按市场价格计算时所必需的配套措施。五、原告在《补偿安置方案》所设定的60日期限内，于今年8月6日前往万城镇政府，要求就拆迁及签订协议的有关事项进行接洽，却被镇政府告知，镇政府尚未接到市政府的有关工作布置，无法开展相关工作。原告为此到万宁市信访反映镇政府行政不作的情况。在被告方已经超期行政不作为的事实下，如果《房屋征收决定公告》和《补偿安置方案》仍要落实，其中所有涉及到款项金额计算的日期起始日都必须予以相应在延后，否则不公平。故请求：1.被告撤销《补偿安置方案》中第24条中被征收人选择货币安置的，按安置商品住房面积以4500元每平方米的价格回购的规定；2.撤销《补偿安置方案》第34条中选择货币补偿安置的，房屋腾空并移交征收人后拨付款的规定；3.撤销《补偿安置方案》中第14条中扣减补偿款的规定；4.撤销《补偿安置方案》第29条的奖励金扣减法的规定。
原告提交的证据有：1.《房屋征收决定公告》；2.《补偿安置方案》。证明该事情是真的，里面有补偿的办法。3.《不动产权证书》，证明原告是被征收人的身份合法。4.万宁市房价走势图，共五页，证据只是具有参考价值；5.信访局的回复及镇政府的答复，证明行政不作为事实是存在；6.万宁市项目改造规划图，证明是被告给我们的，并且动员我们；7.征求意见稿（2016年）；8征求意见稿（2017年）；9.万城镇政府对XX的信访答复意见书。以上证明被告限制盖房，损害我们的事实已经存在。
被告万宁市政府辩称，一、《房屋征收决定公告》是抽象行政行为，不具有可诉性。公告仅是征收活动前的公示行为，仅意味着房屋征活动将正式启动，随之将进行调查后制定拟作出房屋征收补偿决定的名单及房屋征收补偿决定草案，其内容包括被征收人的基本情况、被征收房屋的情况及与征收补偿协议相关的补偿内容情况，经法定程序制作补偿决定书并依法向被征收人送达等等。就本案，原告是否属被征收人和有无对其权利义务产生实质影响及是否侵害其本人的合法权益还具有不确定性，况且，该公告针对的是不特定主体，是抽象行政行为，不具有可诉性。二、《房屋征收决定公告》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。出于公共利益的需要，2015年7月31日，万宁市政府就研究光明商业区改造有关工作召开专题会议，并制作了（2015）151号会议纪要。经依法论证，该项目完全符合《万宁市城市总体规划》，立项后，万宁市政府公开了关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告。随之公布了《补偿安置方案》，并经过不少于30天的征求意见期限。几经修改，2018年5月9日，万宁市政府办公室经15届市政府第9次常务会议审议通过《补偿安置方案》，向各镇人民政府等机关单位印发。同年6月25日，万宁市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》及上述规范性文件，作出了《房屋征收决定公告》。综上，原告的诉请没有事实与法律依据，请法院驳回原告起诉。
被告万宁市政府提交的证据有：1.万宁市政府[2015]151号专题会议纪要，证明涉案项目经政府专题会议讨论通过；2.《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目立项的请示》、《关于审批万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的函》、《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的复函》、《关于实施光明商业区棚区改造项目建设的通告》，证明涉案项目经论证，属公共利益的确需，符合城市规划，立项程序符合规定；3.《通知》2份、《通告》2份，证明补偿草案依法公示后，根据公众意见修改的过程；4.《万宁市政府办公室关于印发万宁市光明商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》，证明万宁市政府根据公众意见修改的补偿草案及时进行公布；5.《房屋征收决定公告》，证明公告是抽象行政行为，没有对原告的合法权益造成损害。
第三人黄雄述称，1983年原万宁县人民政府为了安置离休老干部安度晚年，特别划出一片土地赠与每户离休老干部150平方米土地用于盖房子，符合国家政策，合法有效。万宁市政府拆迁公告，单方面对我们实际利益造成损害，要求法院认定这一次的拆迁公告不合理不合法。
第三人黄雄没有提交证据。
第三人黄茂山述称，一、原万宁县人民政府免费赠与原告父亲黄云等共18户（征收是12户）离休老干部安置区（光明商业区）赠与行为事实成立，恳请法院予以确认。二、万宁市政府利用公权力侵害私有产权违法。被告发布《房屋征收决定公告》征收目的是商业性开发征收还是为了公共利益征收。万宁市老城区老街道约有十多条旧街还有大量的危房和棚户区约占全市一半面积，极需要马上改造。而老干部刚建的新别墅被当成危房强征，其征收目的是为了商业利益。三、征收拆迁行为关系到原告有两个残疾儿子及女儿两人今后的生存状况如何解决的问题，原告多次向被告反映要求解决，被告一直置之不理。
第三人黄茂山在本案中没有提交证据材料。
第三人黄光成述称，原告起诉的行政行为效力同样适用第三人，涉案的行政拆迁方案存在多处违反行政法规的内容。万宁市政府在征收过程中违反了合法性原则、合理性原则，请求予以更正。
第三人黄光成没有提交证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认证：
一、对原告XX提交证据的认证意见。被告对原告提交的证据1、2、3、5、7、8、9真实性均无异议，本院对该份证据的真实性均予以确认确认，可以作为认定案件事实的根据。原告提交的证据4，为网上下载打印材料，本院不予采信。证据6项目规划图为复印件，本院不予采集。
二、对被告万宁市政府提交证据的认证意见。对被告提交的证据1、2，为被告研究光明商业区改造有关工作的专题会议纪要，及项目建议书报批情况，本院对其真实性予以确认；证据3，2016年9月9日的《通知》，没有盖章，对其真实性不予确认；另一份《会议通知》，没有附相关会议纪录，不能证明该通知是否发出以及会议是否召开，本院不予采信；两份《通告》，有相关部门盖章，本院对其真实性予以确认；证据4、5，与原告提供的证据相同，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2018年1月15日，万宁市国土资源局不动产登记中心向黄光成等4人核发琼（2018）万宁市不动产权第XXXX号《不动产权证书》，房屋坐落万宁市万城镇建设南中东三巷，共有宗地面积150平方米，房屋建筑面积97.04平方米，权利人黄光成、黄茂山、XX、黄雄共同共有。2018年6月25日，万宁市政府发布《房屋征收决定公告》并进行张贴，内容有，“一、征收目的：改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。二、征收范围：东至光明南路；南至原市卫生局、市外经委宿舍及光明市场用地界址；西至建设南路；北至万兴街（规划中）和市烟草专卖局用地界址。三、征收补偿安置依据和标准：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（琼府[2014]26号）、《万宁市人民政府关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）和《补偿安置方案》。四、征收部门：万城镇人民政府。五、征收实施期限：自项目规划批准之日起120日内。六、房屋征收补偿费用来源：市财政专项经费。七、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为；违反规定实施的，不予补偿。八、被征收人必须服从城市建设需要，在规定的征收实施期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，在搬迁期限内完成搬迁并腾空被征收房屋。九、被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的万宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定、按照《补偿安置方案》执行。十、被征收人对房屋征收决定不服，可在收在本公告之日起六十日内海南省人民政府申请行政复议或在六个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。”原告的房屋位于《房屋征收决定公告》征收范围内。
另查明，2015年7月28日，万宁市政府组织召开专题会议，研究光明商业区改造有关工作。2016年1月25日，万宁市住房和城乡建设局向万宁市发展和改革委员会发送《关于审批万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的函》。2016年3月7日，万宁市政府同意《关于万宁市光明商业区棚户区发行项目立项的请示》，同意该项目立项。2016年3月11日，万宁市发展和改革委员会向市住房和城乡建设局发送《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的复函》，内容有，”一、为进一步完善万城地区的市政基础设施，原则同意你局建设万宁市光明商业区棚户区改造项目。二、项目建设规模和内容，……四、项目建设地址，东起光明南路西侧，西至建设南路东侧，北至市烟草局地界和万兴街，南至市卫生局地界。五、项目建设期为24个月。六、请严格按照海南省人民政府关于规范政府投资项目管理有关规定（琼府[2004]55号）做好项目建设的下一步工作。七、本函有效期为二年。2016年6月20日，万宁市政府发布《关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）。2017年9月1日，万宁市光明商业区棚户区改造项目工作领导小组办公室发布通告，对《补偿安置方案》进行公示征求意见，公示期限为2017年9月1日至2017年9月30日。2018年5月9日，万宁市政府办室印发《补偿安置方案》，该方案第十四条规定，在宅基地上自建房屋有批建手续的房屋但房屋面积超出批建面积的部分及无批建手续的房屋面积超出土地面积1∶1.5的，被征收人主动、积极配合征收工作的，按时间前后不同标准进行置换。第二十四条规定，被征收人选择货币安置的，按如下方式给予补偿：依照本方案给予被征收人各项补助、奖励以及剩余土地补偿外，并按本方案第二章计算被征收人应得的安置商品住房、商业用房面积，政府分别以4500元/平方米、7500元/平方米价格回购。第二十九条规定，被征收人在宅基地上自建房屋，或者已合法取得宅基地，但未建房的，被征收人在公布征收决定之日起60日内（含60日）签订征收补偿安置协议并搬迁腾空的，按每户7万元给予一次性签约奖励；在公布征收决定之日起61日至90日内（含90日）签订征收补偿安置协议并搬迁腾空的，按每户5万元给予一次性签约奖励；在公布征收决定之日起91日至120日内（含120日）签订征收补偿安置协议并搬迁腾空的，按每户3万元给予一次性签约奖励。第三十四条规定，选择货币补偿安置的被征收人，在被征收人与征收人签订《项目补偿安置协议》，房屋腾空并移交征收人后拨付。
本院认为，本案争议的焦点为：《补偿安置方案》中部分条款内容是否应予撤销。本案所涉改造项目背景是针对万城镇的市容市貌落后，旧城中存在大量棚户区的现状，在万宁市政府建设花园城市和滨海旅游城市的号召下，选择在万城镇脏乱差较为突出的片区开展旧城改造和棚户区改造，提出光明商业区棚户区改造项目。目的是改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。因此，涉案项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》是为了公共利益的需要。对于原告提出《补偿安置方案》中部分条款内容违法、不合理，请求撤销的诉求。经审查，《补偿安置方案》第二十四条规定，被征收人选择货币安置的，以4500元/平方米、7500元/平方米价格回购。该4500元/平方米、7500元/平方米的回购价格是否属于市场价格，被告万宁市政府没有提交相关评估机构评估材料予以证明，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”的规定，《补偿安置方案》确定以4500元/平方米、7500元/平方米价格回购，主要证据不足，应予撤销。《补偿安置方案》第三十四条规定，对选择货币补偿安置的被征收人，在被征收人与征收人签订《项目补偿安置协议》，房屋腾空并移交征收人后拨付。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款关于“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，明显不当，应予撤销。对于被《补偿安置方案》中被撤销的条款，被告应重新作出行政行为。对于《补偿安置方案》第十四条和第十九条中规定的有关扣减标准，以及奖励标准，属于被告万宁市政府制定的补助和奖励办法，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款“市、县人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”的规定，原告请求撤销，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，原告的请求部分有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，
判决如下：
一、撤销《万宁市人民政府办公室关于印发万宁市商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（万府办[2018]68号）第二十四条，即“被征收人选择货币安置的，按如下方式给予补偿：依照本方案给予被征收人各项补助、奖励以及剩余土地补偿外，并按本方案第二章计算被征收人应得的安置商品住房、商业用房面积，政府分别以4500元/平方米、7500元/平方米价格回购。”和第三十四条，即“选择货币补偿安置的被征收人，在被征收人与征收人签订《项目补偿安置协议》，房屋腾空并移交征收人后拨付。”
二、责令被告万宁市人民政府重新作出行政行为。
三、驳回原告XX的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告万宁市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。