“城管”能独自认定房屋属于违建吗？

根据行政处罚的一般原理可知，完整的行政处罚权一般可以分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权。规划处罚权作为行政处罚权的一种，自然也可以分解为上述三种权力。通常情况下，事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权统一于行政处罚权，三种权力的行使分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，并不具有独立性。虽然根据相对集中行政处罚权工作的制度设计，规划处罚权已由城市管理行政执法部门集中行使，规划管理部门依法不得再行使。但我们也不能就此推定规划行政处罚权所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权已全部由城市管理行政执法部门集中行使。
结合连云港本地情况来说：
连云港市人民政府办公室2015年3月4日《关于规划管理行政处罚和手续办理问题的会议纪要》事项三明确要求，未按照建设工程规划许可证进行建设的，由市规划局将建设项目违规情况以及能否采取改正措施消除对规划实施影响、依法采取何种措施消除影响函告市城市管理行政执法局按照程序处罚。
《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》第二十一条 有下列违法行为之一的建设行为，由市执法局认定为严重影响城市规划：
(一)改变土地使用性质，影响城市规划实施的。
(二)压占主次干道、超越规划道路红线、侵占广场、绿地及城市公共设施用地进行建设的。
(三)压占地下公用自来水管、雨污管、电力、电讯、煤气、供热等管线进行建设的。
(四)影响城市防洪、泄洪、人防、抗震进行建设的。
(五)影响城市交通、机场净空、通讯通道、生产和生活安全、卫生防疫、救护疏散等进行建设的。
(六)影响毗邻建筑日照采光、消防安全等进行建设的。
(七)在电力设施保护范围和保护区内进行建设的。
(八)在拆迁公告范围内、在已被确定的滑坡、危岩等禁止建设区内和特殊、重大工程（如核电站等）安全保护区内进行建设的。
(九)违反文物保护范围、风景名胜区详细规划的。
(十)在城市街道两侧和公共场地搭建的。
(十一) 在规划已公布开发的小区和新建、改建、扩建道路范围内建设的；
(十二)其它严重危害城市规划实施的。
由此可见，即使是在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，法律赋予城市管理行政执法部门集中行使的主要是规划行政处罚权中的事实调查权和处罚决定权，规划管理部门仍然有条件地保留了规划违法行为认定权。只有当事实认定与法律适用极为明确时，城市管理行政执法部门才可自行对涉案建设作出认定。
《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》第二十一条明确赋权给市执法局的是“认定为严重影响城市规划”的情形，也就是“无法采取改正措施消除影响”的情形。对除此之外的情形市执法局无权认定，应由规划部门认定。
对于违法建设，必须有梯度、分情形予以处理。
根据城乡规划法第六十四条之规定，违法建设需区分是否尚可采取改正措施消除对规划实施的影响。对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。在本案中，执法机关在作出责令限期拆除决定过程中，未对案涉建筑是否属于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的事实进行充分调查和认定，未提供充分证据证明案涉建筑属于城乡规划法第六十四条规定的无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除的情形，就径直依照城乡规划法第六十四条作出被诉的限期拆除决定，既是认定事实的主要证据不足，也属适用法律不当。对于违法建设，必须有梯度、分情形予以处理。根据城乡规划法第六十四条之规定，至少有如下两方面的裁量标准：
（一）是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。具体来看，如：该违法建设对于修建性详细规划、控制性详细规划以及总体规划的违反程度，是否在相关重大工程建设（如河道堤防）周边禁止建设的范围内，或者其他对于公共利益或公共安全有不可消除的影响等情形。
（二）违法建设是否属于不可拆除的情形。如：拆除是否会给公共利益或他人利益带来“得不偿失”的损害，是否违背比例原则；考虑建筑物的整体结构、形成的历史原因及被强拆人的基本生活居住保障等具体情形，如是否涉及在原有宅基地上原拆原建、被拆除建筑权利人仅有此一处居住场所、且其申请另址重建无法实现等情况；以及法律、法规规定的其他不能拆除的情形。