2023年7月9日，国务院正式发布《私募投资基金监督管理条例》（下称“《私募条例》”），全文共七章六十二条将于2023年9月1日正式实施。针对新出台的《私募条例》，本文将对《私募条例》第六章行政处罚部分的变化进行梳理并对私募基金相关主体的法律责任进行解读。
一、《私募条例》完善了私募基金法规监管体系
2013年6月，《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》明确由中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）负责私募股权投资基金的监督管理职能。此后，证监会于2014年8月发布《私募投资基金监督管理暂行办法》、2020年12月发布《关于加强私募投资基金监管的若干规定》，因《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》于2017年8月面世后一直未能出台，故在《私募条例》于2023年7月9日正式公布之前，私募基金法规体系是由全国人大常委会制定的《证券投资基金法》第十章的相关法律、证监会作为国务院直属部门所制定的部门规章、部门规范性文件以及中国证券投资基金业协会（下称“中基协”）作为自律性组织所制定的行业自律性规定所构成。因此，《私募条例》出台之前，因缺少国务院所制定的行政法规，私募基金法规监管体系中证监会所制定的部门规章、规范性文件存在上位法缺失、监管依据不充足的问题。
而《私募条例》出台后，便成为私募股权基金行业的效力级别最高的法律规范，自此，私募基金法规监管体系从法律、部门规章、部门规范性文件及行业自律性规范的三层次监管体系完善为法律、行政法规、部门规章、部门规范性文件及行业自律性规范所组成的四层次监管体系。截至目前，私募基金监督体系所涉及的规范性文件如下表所示：
私募基金监管规则体系
全国人民代表大会常务委员会
《中华人民共和国证券投资基金法》
国务院
《私募投资基金监督管理条例》
中国证券监督管理委员会
《私募投资基金监督管理暂行办法》
《关于加强私募投资基金监管的若干规定》
《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》
《证券期货投资者适当性管理办法（2022年修正）》
《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》
《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定》
中国证券投资基金业协会
管理办法 “7”
《私募投资基金登记备案办法》及配套指引
《私募投资基金信息披露管理办法》
《私募基金募集行为管理办法》
《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》
《基金从业资格考试管理办法（试行）》
《私募基金管理人从事投资顾问服务业务管理办法》（待制定）
《私募基金管理人从事投资顾问服务业务管理办法》（待制定）
公告 “2”
《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》
《关于私募基金管理人在异常经营情形下提交专项法律意见书的公告》
通知 “2”
《关于便利申请办理私墓基金管理人登记相关事宜的通知》
《关于公布私募投资基金备案申请材料清单的通知》
指引 “4”
《私募投资基金管理人内部控制指引》
《私募投资基金合同指引（1-3号）》
《私募投资基金非上市股权投资估值指引（试行）》
《私募投资基金命名指引》
问答及须知 “N”
《私募基金登记备案相关问题解答》（一至十五）
二、《私募条例》增强了监管机构的监管力度
此前，私募基金监管对私募基金相关主体法律责任的主要规定在《私募投资基金监督管理暂行办法》和中基协作为自律性组织所制定的行业自律性规范中。
如前所述，目前对私募基金的监管很大程度是靠中基协的自律管理，而中基协的管理方式具体包括对私募基金管理机构书面警示、警告、公开谴责、暂停办理备案、限制业务活动及撤销私募基金管理人登记等，监管范围较小、监管手段和监管力度也较低。而且，证监会所颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》仅在第三十八条规定对私募基金相关主体的行政处罚的内容进行了规定。因此，囿于监管法律体系效力级别不高、监管手段有限，《私募投资基金监督管理暂行办法》和中基协的自律性规范总体的监管力度较弱。
而此次新规出台，《私募条例》在第六章第四十四条到第六十条共十七款条文对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员的法律责任和行政处罚措施进行规定，涵括了私募基金募投管退各个环节。相较于此前《私募投资基金监督管理暂行办法》的行政处罚，《私募条例》第六章的行政处罚具有如下特点：
首先，《私募条例》加强了对私募基金相关主体的处罚力度。此前，根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第三十八条的内容，私募基金管理人未依法履行登记程序的，主管机关可责令改正，给予警告并处3万元以下罚款，对直接负责的主管人员给予警告并处3万元以下罚款。但是，就私募基金管理人未依法履行登记程序的行为，《私募条例》第四十四条规定证监会有权责令整改，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下的罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款。因此，《私募条例》明显加强了对私募基金相关主体的处罚力度。
其次，《私募条例》丰富了对私募基金相关主体的处罚情形。此前，《私募投资基金监督管理暂行办法》项下的违法情形主要集中在未办理登记、违规募资、信息披露等方面，而《私募条例》扩展了私募基金相关主体的违法情形，将私募基金经营贷款、私募基金管理人委托管理以及私募基金管理人进行关联交易等投资运作过程中的行为均规定为违法行为，甚至将私募基金管理人的股东、实际控制人、合伙人虚假出资、抽逃出资、委托他人或者接受他人委托出资的行为纳入了处罚范围，极大地丰富了对私募基金相关主体的处罚情形。
最后，《私募条例》加强了对私募基金相关主体的持续监管力度。相较于过往实践中《私募投资基金监督管理暂行办法》和《私募投资基金备案须知》聚焦于私募基金管理人备案、基金募集及基金投资等方面，《私募条例》加强了私募基金管理人及相关主体的运营方面的责任。《私募条例》第十二条和十三条分别通过反面禁止和正面要求的方式列举了私募基金管理人的股东、实际控制人在管理人备案后的行为禁止清单和私募基金管理人需持续合规的行为要求，加强了对私募基金相关主体的持续监管力度。
三、《私募条例》提高了私募基金相关主体的合规义务
作为私募股权基金行业的效力级别最高的法律规范，《私募条例》不仅为后续部门规章及行业自律监管规范的修订搭建了顶层设计，同时也对私募基金相关主体及私募基金募投管退环节的合规义务提出了更高的要求，举例如下：
基金募集方面：《私募条例》出台之前，根据《登记备案办法》第二十六条，私募管理人可以委托有资质的基金销售机构代为募集资金。但是，《私募条例》第十七条要求除非证监会另有规定，否则管理人应当自行募集资金，而不得委托他人募集。因此，《登记备案办法》与《私募条例》就资金募集存在冲突，因《私募条例》法律效力位阶更高，故《私募条例》优先适用，因此，若此后证监会若未对代销业务出台新的规定，则私募基金的基金代销业务此后会受到较大限制。
基金投资方面：此前，《私募投资基金登记备案办法》将借贷业务归类为冲突业务而不予备案，故私募基金管理机构在备案之后从事借贷业务成本较低。《私募条例》第二十四条规定：“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。”因此，《私募条例》出台后，私募基金无论是直接经营借贷类业务还是通过明股实债等方式变相经营借贷类业务都将违法，故私募基金与第三方签订的基金合同若实际从事借贷业务将因涉嫌违反行政法规的强制性效力性规定而可能被认定为无效。
基金管理方面：《私募条例》出台之前，私募基金的投资顾问机构并未被要求为《证券投资基金法》所规定的基金投资顾问机构。但《私募条例》第二十七条明确规定，私募基金管理人禁止将投资管理职责委托他人行使，明确要求投资顾问机构应为《证券投资基金法》所规定的基金投资顾问机构，而且将投资顾问的角色明确为私募基金提供证券投资建议服务。因此，《私募条例》出台后，若私募基金管理人仍将基金的投资管理职责以投资顾问、投资咨询等形式委托他人行使实质行驶，则该情形下私募基金管理人将承当较大的合规风险。
基金退出方面：此前，当基金管理人失联或出现重大风险后，基金因处于僵局而无法正常运作，投资者可能遭受重大损失，而且，实践中多数私募基金未在基金合同对基金陷入僵局时基金终止的方式进行约定。《私募条例》第四十二条第二款赋予证监会在私募基金管理人违法经营或者出现重大风险的情况下可指定其他机构接管、通知登记备案机构注销登记等措施。因此，根据《私募条例》第四十二条及第三十四条的规定，一定程度上完善了今后私募基金管理人失联导致的基金出现僵局问题时对投资者权益的保护措施。故此，私募基金管理机构此后应在投资过程中承担更高的审慎义务，以避免此后出现重大风险时管理的基金被其他机构接管。
如前所述，《私募条例》中法律责任部分对于处罚情形的扩大、处罚力度的提高以及对私募基金相关主体合规经营的持续性要求意味着私募行业违法违规低成本时代的结束，结合目前已实施的《登记备案办法》对于私募基金管理人登记的高门槛要求，私募基金行业的入门门槛及责任落实也开启了新篇章。对此，《私募条例》第六章法律责任部分对此进行了全面的规定，私募基金相关主体应第六章法律责任部分内容加以重视，提前进行合规整改。而就不同主体在《私募条例》第六章的法律责任，本文对不同私募基金相关主体的禁止行为及承担法律责任进行了梳理，如下表格所示：
| _ | 违法行为 | 法律后果 |
| _ | 责任主体 私募基金管理人 违法行为 财务不具有与业务类型和管理资产规模相适应的运营资金 法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员未持有一定比例的私募基金管理人的股权或者财产份额 | 《私募条例》 第十三条 法律后果 1. 责令改正； 2. 拒不改正的，给予警告或者通报批评，并处10万元以上100万元以下的罚款，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 ● 委托他人募集资金 ● 私募基金违法向合格投资者以外的单位和个人募集或者转让 ● 单只私募基金的投资者累计超过法律规定人数 ● 采取为单一融资项目设立多只私募基金等方式，突破法律规定的人数限制 ● 私募基金份额或者收益权进行拆分转让等方式，降低合格投资者标准 ● 向为他人代持的投资者募集或者转让 ● 通过报刊、电台、电视台、互联网等大众传播媒介，电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单，或者讲座、报告会、分析会等方式向不特定对象宣传推介 ● 以私募基金托管人名义宣传推介 ● 向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益的 | 《私募条例》 第十七条 第十八条 第二十条 法律后果 1. 有违法所得：没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款； 2. 无违法所得/违法所得不足100万元：10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 未依法向投资者充分揭示投资风险，并误导其投资与其风险识别能力和风险承担能力不匹配的私募基金产品 | 《私募条例》 第十九条 法律后果 1. 给予警告或者通报批评，并处10万元以上30万元以下的罚款； 2. 节严重的，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上10万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 未依法对募集完毕的私募基金办理备案 | 《私募条例》 第二十二条 法律后果 处10万元以上30万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上10万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 将私募基金财产用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务 要求地方人民政府承诺回购本金 | 《私募条例》 第二十四条 法律后果 1. 责令改正，给予警告或者通报批评； 2. 没收违法所得，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 未聘用具有相应从业经历的高级管理人员负责投资管理、风险控制、合规等工作 未建立从业人员投资申报、登记、审查、处置等管理制度防止利益输送和利益冲突 | 《私募条例》 第二十六条 法律后果 责令改正，给予警告或者通报批评，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 ● 非法委托他人行使投资管理职责 ● 委托不符合《证券投资基金法》规定的机构提供证券投资建议服务 | 《私募条例》 第二十七条 法律后果 1. 责令改正，给予警告或者通报批评； 2. 没收违法所得，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
责任主体 私募基金管理人 违法行为 未建立健全的关联交易管理制度 从事非法的关联交易 | 《私募条例》 第二十八条 法律后果 责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
| _ | 责任主体 私募基金管理人的股东、实际控制人、合伙人 违法行为 虚假出资、抽逃出资、未经正当程序擅自干预业务、谋取私利的 | 《私募条例》 第十二条 法律后果 1. 责令改正，给予警告或者通报批评； 2. 有违法所得：没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款； 3. 无违法所得或违法所得不足100万元，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款。 |
| _ | 责任主体 私募基金托管人 违法行为 未依法建立业务隔离机制的 | 《私募条例》 第十六条 法律后果 责令改正，给予警告或者通报批评，并处5万元以上50万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 |
| _ | 责任主体 私募基金管理人、私募基金托管人及其从业人员 违法行为 （一）将其固有财产或者他人财产混同于私募基金财产 （二）利用私募基金财产或者职务便利，为投资者以外的人牟取利益 （三）侵占、挪用私募基金财产 （四）泄露因职务便利获取的未公开信息，利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关的证券、期货交易活动 （五）其他行为 | 《私募条例》 第三十条 法律后果 1. 责令改正，给予警告或者通报批评；2. 有违法所得：没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；3、无违法所得或违法所得不足100万的，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款。 |
责任主体 私募基金管理人、私募基金托管人及其从业人员 违法行为 未依法提供、报送相关信息，或者有以下行为： （一）虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏 （二）对投资业绩进行预测 （三）向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益 | 《私募条例》 第十二条 法律后果 责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得，并处10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。 | |
| _ | 责任主体 私募基金服务机构及其从业人员 违法行为 未恪尽职守、勤勉尽责的 | 《私募条例》 第五十七条 法律后果 1. 责令改正，给予警告或者通报批评，并处10万元以上30万元以下的罚款； 2. 情节严重的，责令其停止私募基金服务业务。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上10万元以下的罚款。 |
| _ | 责任主体 私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员 违法行为 违反条例或国务院证券监督管理机构的有关规定的 | 《私募条例》 第五十八条 法律后果 情节严重的，证监会可以对有关责任人员采取证券期货市场禁入措施。 --------------------- 1、责令改正，处10万元以上100万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的； 2、由公安机关依法给予治安管理处罚； 3、构成犯罪的，依法追究刑事责任。 |
责任主体 私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员 违法行为 拒绝、阻碍国务院证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权的 | 《私募条例》 第五十八条 法律后果 情节严重的，证监会可以对有关责任人员采取证券期货市场禁入措施。 --------------------- 1. 责令改正，处10万元以上100万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的； 2. 由公安机关依法给予治安管理处罚； 3. 构成犯罪的，依法追究刑事责任。 | |
| _ | 责任主体 未履行依法登记的主体 违法行为 未依法履行登记手续，非法使用“基金”或者“基金管理”字样或者近似名称进行投资活动的 | 《私募条例》 第十条 法律后果 1. 责令改正； 2. 有违法所得：没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款； 3. 无违法所得或违法所得不足100万元：10万元以上100万元以下的罚款。 --------------------- 直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处3万元以上30万元以下的罚款。 |
四、结语
总体而言，《私募条例》的出台回应了私募基金行业发展的主要风险和问题，为私募基金行业的发展建立了新机制，同时也为私募基金行业的发展提供了更高位阶的法律支持，以此防范金融风险、更好地保护投资者的合法权益。本文仅从法律责任视角对《私募条例》私募基金相关机构今后所面临的法律责任进行了梳理，以期对私募基金相关主体的合规工作有所帮助。相信随着证监会、中基协后续配套规定出台，私募基金行业法治监管环境会更加完善，私募基金行业也将迎来更好的发展局面。
（天达共和汪涛律师在本文行文过程中给予的专业支持和指导）