摘要：碳排放达标是实现“双碳”目标的重要环节。自“双碳”目标提出以来，部分企业在诸多因素的影响下，篡改、瞒报相关碳排放量报告，导致碳排放数据效果与真实情况存在一定偏差，不利于“双碳”目标的实现。为此，通过分析导致碳排放报告数据造假的原因，发现其中的关键问题，明确检验检测、核查等各个环节各方主体的责任，从实践角度审视法律漏洞，以期就实践中的问题形成规范化表达加以管制，更好助力“双碳”目标的实现。
碳排放报告是指重点排放单位根据温室气体排放核算方法、报告指南及相关技术规范，编制的载明其在生产活动中温室气体的排放量、排放源、排放设施、排放边界、核算方法、活动数据、排放因子等信息，并附原始记录和台账等内容的报告。[1] 可见，碳排放报告能够从各个维度反映企业的碳排放情况，真实准确的碳排放数据是碳市场正常运转的生命基线。
长期以来，我国学界就碳排放权的法律属性、碳排放权交易的立法体系、立法困境与完善路径、碳配额、损害赔偿与救济等宏观角度对我国碳市场的法治化路径展开分析，鲜有聚焦微观问题探讨完善碳排放的制度漏洞。因此，本文以碳排放数据造假典型案例的分析为基础，凝练“双碳”数据造假问题，以期聚焦回应“双碳”目标的法治方向。
一、问题的提出
2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次提出我国的“双碳”目标，即力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和。2022年11月17日，习主席在亚太经合组织工商领导人峰会上发表演讲中提到，要坚持绿色低碳发展，打造绿色产业和绿色金融，加快构建亚太绿色合作格局。习主席也提到“中国已建成全球规模最大的碳市场和清洁发电体系”。
“双碳”目标是我国应对气候变化对国际社会的庄重承诺，也对我国如何保障碳市场的健康运行提出了新的挑战。2022年3月，生态环境部公开部分机构碳排放报告数据弄虚作假等案例。据资料显示，2021年10月至12月，生态环境部组织开展碳排放报告质量专项监督，开展现场监督检查。检查发现，辽宁省东X测试分析研究院有限责任公司“为集中补测元素碳含量的控排企业出具虚假分月报告，并伪造原始检测记录。”无独有偶。青岛希X新能源有限公司、北京中X碳投科技有限公司分别“受地方生态环境部门委托，核查控排企业碳排放报告工作程序不合格，核查工作走过场，核查结论明显失实。”中碳X投科技（北京）有限公司（以下简称“中碳X投”）“篡改伪造煤质检测报告数据及关键信息，授意指导企业制作虚假煤样送检。”[2]值得注意的是，中碳X投已不是第一次违法篡改碳排放报告数据。
早在2021年7月，内蒙古自治区生态厅就通报了内蒙古鄂尔多斯高X材料公司（以下简称“鄂尔多斯高X”）虚报碳排放报告一案，这也是全国首例碳排放报告违法案件。2020年，鄂尔多斯高X聘请中碳X投协助其完成2019年的碳排放数据报告；2020年12月30日提交报告。2021年3月2日，广州能源检测研究院举报称，鄂尔多斯高X提交的2019年碳排放报告里，燃煤元素碳含量检测报告疑似伪造，希望有关部门进行调查。2021年5月初，经群众投诉举报，生态环境部和内蒙古自治区、鄂尔多斯市三级生态环境部门组成联合调查组展开调查。调查组最终认定，鄂尔多斯高X委托中碳X投对2019年排放报告所附的两个分厂的2019年各12份检测报告进行篡改，篡改内容包括“报告编号、样品标识号、送检日期、监测日期、报告日期”等重要内容，并删除了防伪二维码。[3]碳排放数据阵地缘何屡次失守，背后的原因令人深思。
二、碳排放报告数据造假原因分析
（一）现有规定位阶较低
2014年12月10日，为落实“十二五”规划和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》的要求，推动全国碳排放权交易市场的建立，国家发展和改革委员会出台《碳排放权交易管理暂行办法》，其中第四章、第五章、第六章分别规定碳排放的核查、监管与法律责任。随着2021年4月1日施行的《关于废止部分规章和行政规范性文件的决定》，《碳排放权交易管理暂行办法》宣告失效。
2020年12月31日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”）。相较于《碳排放权交易管理暂行办法》，《管理办法》内容更为详实，明确温室气体重点排放单位判定标准，增加了对排放报告保存时限的规定，以及重点排放单位编制的年度排放报告应当定期公开并接受监督等，但《管理办法》删除了核查机构出具虚假、不实核查报告应当承担责任的条文。2021年3月30日，生态环境部起草《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，公开征求意见，推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台。
除上述规定外，部分地区发布相关地方政府规章及地方规范性文件，如《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》、《福建省碳排放权交易管理暂行办法》、《深圳市碳排放权交易管理办法》、《北京市碳排放权管理办法（试行）》、《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》、《天津市碳排放权交易管理暂行办法》、《沈阳市碳排放权交易管理办法》等。
法律的约束力与其位阶有密切联系[4]。一般来说，法律位阶越高，其权威性也更强，约束力更大，反之亦然。进言之，立法主体位阶高低，对提升法律的社会认可度和实施效果具有重要作用。当前我国对碳排放报告数据质量的规定散见于部门规章和地方规范性文件中，这些法律文件位阶较低，功能地位无法匹配现实需求，使实际效果大打折扣，一定程度上阻碍碳市场的进一步发展。有学者指出，《管理办法》位阶低，只属于部门规章层级，[5]就全国碳市场来说其影响力有限。观之有些地方规范性文件虽就某些问题作出了更为详细、明确的规定，但囿于其效力范围，只能在本行政区域内生效施行，并不能成为全国遵照执行的准则。缺乏国家层面的立法依据，一定程度上也影响投资者对碳市场前景的信心。
（二）立法存在较多空隙
如前所述，《管理办法》在第七章“罚则”部分，删除了核查机构提供虚假排放数据应承担责任的条款，取而代之的是较为原则性、宣示性的规定，如第二十六条规定，“技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”，换言之，此类机构做出违法行为时应承担何种责任尚不明朗。虽然在实践中执法者、司法者确有更多自由裁量的空间，但同时也带来了更多的不确定性。在目前已经公开的案例中，确未发现有生态环境主管部门对第三方核查机构履职不力加以处罚。而《深圳市碳排放权交易管理办法》第五十二条规定，“第三方核查机构、专业机构弄虚作假、篡改、伪造相关数据或者报告的，或者开展核查工作违反独立、客观、公正原则或者未履行保密义务的，责令限期改正，处五万元罚款，情节严重的，处十万元罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”就此来看，《管理办法》中核查机构责任的缺失，导致下位法与上位法冲突，这有悖我国的立法原则，也易引起执法混乱。
《管理办法》第三十七条、三十八条分别就各级生态环境部门工作人员、全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构及其工作人员的违法行为进行规定，仅第三十九条规定重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告时的处罚规则，忽视了碳排放数据造假过程中其他涉事主体应当承担的责任。另一方面，依据第三十九条的规定，即便重点排放单位在提交排放报告过程中存在虚假行为，其承担的罚款也不超过三万元，虚假部分等量核减下一年度碳排放配额。如此观之，我国碳市场履约强制力不足，以行政处罚为主的处罚形式，惩戒作用有限，无法倒逼企业推进低碳转型，积极参与碳排放交易。[6]
（三）经济利益诱惑使然
碳排放配额的初始分配是碳交易主管部门通过法定方式将碳排放配额分配给有减排义务的主体。[7]目前，国际上通行的碳排放配额初始分配的方式有三种：免费分配、拍卖分配、免费与拍卖混合分配。我国的碳排放分配配额以免费分配为主，少数地区通过拍卖获得配额。无论通过哪种方式分配配额，企业的碳排放总量是一定的。为更好监督企业的碳排放情况，生态环境部要求核算碳排放量时采用实测值，或者以官方公布的缺省值（一个固定的“高限值”）为准。若实测值或缺省值超过企业的碳排放总量，则该企业可能需要承担相应的责任。现下温室气体的排放量主要根据燃煤量、热值、单位热值含碳量（发单位热量的煤所含元素碳的量）来测算[8]。通过篡改上述数值，减少排放核算结果，企业便凭空多出几十万吨甚至上百万吨碳排放配额用以交易，按照2021年二氧化碳开盘价48元/吨[9]来计算，企业可获得百万元乃至上千万元的非法收益。在巨大的利益诱惑面前，法律底线被抛诸脑后，违法责任弃之不顾，篡改检测报告、指导企业制作虚假煤样的乱象随之产生。
三、碳排放报告数据的监管建议
（一）弥补相关立法空白
“立法先行”是实施碳排放权交易机制国家的普遍做法（如欧盟、美国加利福尼亚州、澳大利亚、英国），而大陆试点碳市场建设却呈现“政策过度依赖，立法严重滞后，司法困境重重”[10]的现状。因此，借《碳排放权交易管理暂行条例》出台之际，应进一步完善立法内容短板，提高该《条例》的实际可操作性。同时筹划推动适时颁布《应对气候变化法》[11]。
碳排放权交易不仅应关注重点排放单位、行政监管部门的责任，还应考虑其他参与主体的义务。在行政责任作用有限的情形下，考虑增加碳排放领域的民事、刑事责任。另外，应加强对地方碳排放权交易法律文件的审查，衔接中央立法与地方立法，避免不同位阶法律的冲突。积极鼓励行业立法，形成行业自律。
（二）明确所涉主体责任
我国碳市场建设遵循MRV体系，包括检测（Monitoring）、报告（Reporting）、核查（Verfication）。重点排放单位可自行编制或聘请咨询服务机构协助编制上一年度的温室气体排放报告，交生产经营场所所在地省级生态环境主管部门审查，省级生态环境主管部门可以自行核查重点排放单位的排放报告，也可通过购买服务的方式委托第三方核查机构核查。如此观之，碳交易市场作为一个运作机制复杂的特殊新兴市场，呈现出参与主体多元、客体特殊、利益复杂、风险多重、信息不对称等明显特征，[12]明晰法律主体的责任是破解法律关系复杂、责任边界模糊、权利救济困难等法治难题的关键。[13]
- 重点排放单位
重点排放单位应对数据质量负主要责任，这符合我国的立法走向，也是碳排放领域正常的价值期待。排放单位必须合理保证排放报告数据真实、完整，审慎审查以保障排放数据的计算和检测达到最高准确度。[14] 排放单位应采取科学的监测方法采集源头数据，避免受不当因素的干扰或出现主观偏见、人为错误。在有技术支持和可支配的合理成本下，尽可能采用更精准的仪器或手段，实现准确度更高的数据目标。 - 咨询服务机构
咨询服务机构的意见对碳排放主体而言具有重要的参考意义，咨询服务机构应保证自身的独立性。虽然目前我国法律对咨询服务机构法律责任的规定存在空白，但在前述讨论过的鄂尔多斯高X虚报碳排放报告数据一案中，中碳X投为其提供2019-2020年度碳管理咨询服务，除此之外，中碳X投还为内蒙古11家企业提供碳管理咨询服务。中碳X投最终因自身指导涉事企业临时制作煤样报告被纳入内蒙古自治区社会信用信息平台，被实施信用惩戒，并在内蒙古自治区生态环境厅官网公开。[15]实际上，咨询服务机构与排放单位私下串通制作虚假报告而对数据质量承担连带责任在实践中已被承认。 - 检验检测机构
《管理办法》并未规定第三方检验检测机构提供虚假、不实碳排放报告数据时应负何种责任，其向相关排放单位提供检测报告的行为属于向社会出具具有证明作用的检验检测数据、结果、报告，可以适用《检验检测机构监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第39号）[16]，属于《检验检测机构监督管理办法》第十四条第二款规定的出具虚假检验检测报告情形的，依据第二十六条作出行政处罚；或者根据《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》视情形列入违法失信名单；构成刑事犯罪的，可依据《刑法》第二百二十九条的相关规定追究刑事责任。 - 第三方核查机构
核查是保障碳排放报告数据准确的最后一道防线，第三方核查机构独立、公开履约对碳交易至关重要。一般来说，通过与政府签订合同的形式提供核查服务，在法律未规定责任条款的情形下，第三方核查机构只受合同约束。根据《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，核查程序包括核查安排、建立核查技术工作组、文件评审、建立现场核查组、实施现场核查、出具《核查结论》、告知核查结果、保存核查记录等八个步骤。核查过程繁琐复杂，对核查人员资质、经验要求较高。据资料显示某地核查项目均价为两万元左右，相对低的收益比之高成本、高要求，就可能导致第三方核查机构“核查工作走过场”，甚至随意造假。因此，一方面可以兼顾实际情况，与生态环境主管部门协商适当提高核查费用，正向激励核查人员保证碳排放数据真实可靠。另一方面加强对核查人员的管理与岗前培训，熟悉核查程序与操作步骤，提升从业人员素质与技能。对履约瑕疵或履职存在严重过失的人员进行备案管理，建立“黑名单”制度，设置相应的从业限制。
应当注意的是，应区分数据失实责任是主观故意还是客观不能所致。倘若因为排放单位或咨询服务机构唆使排放单位伪造排放报告、制作虚假煤样等，而使检测检验机构未能得到真实数据，或是核查工作出现纰漏，这种情形属于客观不能，不能将数据失实的责任苛责于检测检验机构和核查机构，但二者若未发现报告或煤样存在造假问题，则应考虑其应承担履约或履职不到位的责任。
（三）提高相应惩罚力度
完备和有效的处罚规则可以使控排企业清晰认识到违法事实带来的风险，并预知违法成本，进而避免将履约风险转化为责任后果，接受严厉处罚。《管理办法》第三十九条的处罚规则相较于企业因制作虚假数据所获的非法收益，《管理办法》规定的处罚金额过低，难以威慑潜在的违法企业，反而导致“名罚实奖”的悖论。[17] 以“碳排放权”为关键词在裁判文书网上共检索到7例案件，且集中在民事和行政领域，在第一部分谈到的案例中涉事企业或机构也多被行政处罚或纳入征信体系，目前尚无因碳排放报告数据造假行为而被追究刑事责任的案件，但中碳X投两次协助企业篡改碳排放数据应当引起注意。在当前法律规则下，企业或机构篡改数据面临的最大的风险即是被注销或吊销相关资格证，这并不妨碍其“改头换面”再度“登上舞台”。因此，从确保碳交易规则长效运行的角度考虑，可以引入刑事条款加以规制，但与之相关的《刑法》第二百二十九条规定的提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪主要针对承担环评、环境监测等职责的中介人员，对排放单位适用的情形有限，或可考虑通过司法解释扩大该条的适用范围，同时追究排放单位和第三方机构的刑事责任。国家监管人员在数据造假中的失查行为可适用《刑法》第四百零八条追责。
在碳市场发展的初级阶段，有必要通过较严格的处罚规则预防潜在的违法行为，提高违法成本，控制利益导向对碳排放权交易的影响。《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第二十四条将违法制作温室气体排放报告的罚款提升至五万元以上二十万元以下是有可取之处的。虽然威慑性执法理念为部分学者所诟病，然根据《2021年碳价调查报告》的预测趋势来看，未来几年碳价仍呈上升趋势，防患于未然的立法心态有其合理之处。
四、小结
数据质量之于“双碳”目标的意义在于，规范重点排放单位按照碳排放分配配额排放温室气体、及时清缴碳排放配额，还可规制碳排放权交易在法治轨道上进行。提升碳排放报告数据质量，首先应补齐立法内容的关键缺失，使实践中数据质量问题有法可依；其次应严格把关各参与主体的义务，明确重点排放单位承担数据质量的主要责任，咨询服务机构、检验检测机构、核查机构的责任视情形而定或承担连带责任；再次，根据罚过相当原则，适当提高对数据造假行为的处罚力度，发挥法律威慑力以推动企业提高履约能力，保障碳市场健康运行，助力“双碳”目标如期实现。
[1] 王珊：《改改数字就获利千万，碳排放报告编制的暴利空间有多大》，载微信公众号“中国环境”，2022年3月21日。
[2] 以上案例摘自《生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）》，载中国生态环境部，http://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml。
[3] 《中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例》，载微信公众号“生态环境部”，2022年3月14日。
[4] 吴玉章：《提高社会治理领域立法水平》，载《学习时报》2014年11月24日。
[5] 倪受彬：《碳排放权权利属性论——兼谈中国碳市场交易规则的完善》，载《政治与法律》2022年第2期。
[6] 宋云锋，贺雯，李姝婷：《中国碳排放权交易立法发展及实务操作研究》，载《环境与可持续发展》2021年第3期。
[7] 孟昕, 梁志浩：《低碳消费偏好下碳排放配额分配方式的减排效应》，载《财经问题研究》2022年第2期。
[8] 王珊：《改改数字就获利千万，碳排放报告编制的暴利空间有多大》，载微信公众号“中国环境”，2022年3月21日。
[9] 《2021年中国碳价调查报告》，载碳排放交易网，http://www.tanpaifang.com/tanguwen/2022/0312/83391.html。二氧化碳开盘价为48元/吨，收盘价为52.8元/吨，达到了10％的每日价格波动。
[10] 吕忠梅，王国飞：《中国碳排放市场建设:司法问题及对策》，载《甘肃社会科学》2016年第5期。
[11] 常纪文，田丹宇：《应对气候变化法的立法探究》，载《中国环境管理》2021年第2期。
[12] 王国飞：《怎样规避碳交易市场风险?》，载《环境经济》2015年第C3期。
[13] 张忠民，王雅琪，冀鹏飞：《“双碳”目标的法治回应论纲——以环境司法为中心》，载《中国人口·资源与环境》2022年第4期。
[14] 龙迪，范丹婷，Huw Slater，田丹宇，解瑞丽，阳平坚：《碳排放数据质量问题及提升建议》，载《环境保护》2022年第12期。
[15] 《注意！首例碳排放报告违法案件通报！附碳排放核查内容梳理》，载微信公众号“环境工程”，2021年7月7日。
[16] 陈国强，殷音：《碳排放数据造假，各方主体都承担什么法律责任？》，载《环境经济》2022年第5期。
[17] 陈真亮，项如意：《碳排放配额制度的比例原则检视及优化进路——基于三个碳交易立法文本的规范分析》，载《学术交流》2022年第3期。