林权相关法律问题初析

摘要
云南省是林草资源大省，森林覆盖面积广泛，林木蓄积量丰富，因此云南省内林产业依托着良好的资源优势，发展亦较为迅速。《民法典》颁布实施后，我国林权管理制度改革不断推进，亦为林草治理体系和治理能力的提升提供了新的法律支撑。笔者在为林业类客户提供常年法律服务过程中，接触到较多林权相关法律问题，现针对相关法律知识进行归纳总结，以期一同探讨，共同进步。
01 林权的含义与分类
1.林权的含义
我国目前尚无一部法律完整、明确地界定林权的内涵、外延，现行法中有关森林、林木、林地或森林资源权属的规范散见于不同法律部门、不同效力层次的规范性文件中，理论界对于林权的定义、属性、内容等亦一直存在不同观点。国家林业局2000年12月31日发布的国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第三条规定“林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者”，该份文件虽已失效，但对于林权的界定具有一定的指导意义，因此通常情况下，我们所说的林权指的是森林、林木和林地的所有权或者使用权。从林权的含义可以看出，林权包含森林、林地和林木三个客体，从权利内容来看，三个客体均包含所有权，而对于森林的使用权是否应该单独设立以及其权利归属等问题，学界一直存在极大的争议，目前尚无准确定论。从权属主体来看，基于我国土地公有的社会主义属性以及《森林法》的明确规定，森林及林地的所有权仅属于国家及集体所有，私人无权取得，但是作为林地所有权主体的国家和集体在林地所有权利用方面存在局限性，因此根据所有权与使用权分离的理论，私人可享有林地的使用权。

图：林权的客体、权利内容、权属主体
2.林地利用的“三权分立”制度
《土地管理法》第四条第二款规定“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”，因此根据相关法律规定，林地属于农用地的范畴，属于土地的一种类型。
自改革开放以来，我国形成了以家庭承包经营为基础的农村土地经营制度，即土地的所有权与使用权两权分离。党的十八大以来，我国土地制度改革进一步深化，2008年中共中央发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及一系列相关文件，文件提到“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，文件明确规定土地经营权可以流转，即意味着农村土地利用形成所有权、使用权、经营权三权分置的基本格局，赋予了土地使用者附一定条件的“处分”权利。但笔者认为，此处的土地经营权不是一个新创设的权利内容，与使用权并非并列关系，而是属于使用权的一种表现形式。
3.林权的分类
根据土地利用的主体，林权可分为国家林权、集体林权和私人林权。国家林权即国家所享有的林权，我国的森林、林地、林木等森林资源主要属于国家所有，一般情况下，国有林权不是由国家直接行使，而是由国家授权给林业主管部门、国有林场、采育场等企事业单位或行政单位来行使，上述单位的森林资源经营管理权受国家的保护；集体林权即集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利，由集体经济组织或单位经营管理，集体经济组织也可以将其享有的各项权能交给他人行使。私人林权即私人对林地所享有的使用权及对自己所有的林木享有的占有、使用、收益和处分的权利。
02 私人林权的取得、互换、转让与流转
（一）私人林权的取得
依据前文所述，私人林权的内涵包括林地使用权及林木所有权两个部分，私人林权的取得亦包括林地的取得及林木的取得两个方面。
1.林地所有权的取得
基于我国土地公有的社会主义特征，林地所有权属于国家和集体所有，因此私人取得林地使用权只能通过向国家或集体取得，即私人林地使用权属于用益物权。
《森林法》第十六条规定：“国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用。林业经营者依法取得的国有林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等。具体办法由国务院制定”。从法律上讲个人可以取得国有林地使用权，但是国有林地流转目前没有相应法律法规、操作规则进行约定，因此实务操作中私人取得国有林地使用权的案例较少，一般情况下是从集体手中取得集体林地使用权。
《土地管理法》第十三条规定“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，《森林法》第十八条规定：“未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权”。因此个人取得集体林地使用权的方式有两种，第一种是农村集体经济组织成员内部通过家庭承包方式取得林地经营权，此种方式下，承包人限定于本集体经济组织内部成员，且承包方案需本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表（以下简称“民主议定程序”）的同意；第二种是通过集体土地经营权公开流转、公开承包方式取得，包括两种方式：一是依据《森林法》第十八条之规定，由农村集体经济组织经过民主议定程序后对未实行承包经营的林地统一对外公开流转。第二种是依据《土地管理法》第十三条之规定，针对“四荒”土地的公开承包，承包人不限于集体经济组织内部成员，但若发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经过民主议定程序同意，并报乡（镇）人民政府批准。
2.林木的取得
根据《森林法》的相关规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位管护并按照国家规定支配林木收益；农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有（房前屋后、自有房屋一般指宅基地/土地使用权证记载范围内）；集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地荒滩营造的林木，归承包的集体或者个人所有；合同另有约定的从其约定。其他组织或者个人营造的林木，依法由营造者所有并享有林木收益；合同另有约定的从其约定。即林木的取得包括原始取得和继受取得，原始取得即通过造林取得林木所有权，继受取得包括通过继承取得及通过行使林地使用权进行收益取得。
（二）私人林权的互换与转让
《农村土地承包法》第三十三条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案”，第三十四条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”。根据上述规定，林权的互换与转让，双方主体都仅限定于同一集体经济组织成员内部，非本集体经济组织内部成员无法通过互换或转让方式取得林地经营权。
（三）私人林权的流转
林权流转指权利人将其占有、使用、收益、处分林地林木的全部或部分权能，通过出租（转包）、入股、抵押等方式转移给他人的行为。依据《农村土地承包法》第九条“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”之规定，个人取得林地的承包权或经营权后，可通过出租、抵押、入股等方式对外流转或再流转其承包林地的林地经营权。
林权流转的实质是林地经营权和林木所有权的流转，是个人对自身享有权利的行使方式，由承包方自主决定。个人林权流转过程中，发包人、承包人的法律地位不变，未改变农村土地集体所有、农民使用的基本制度。林权流转期限为五年以上的，可申请土地经营权登记，未经登记不得对抗善意第三人。流转受让方不限于本集体经济组织成员，但同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权，受让方经承包方书面同意并向发包方备案，可以以经营权向金融机构融资担保。
03 林权流转过程中的争议解决
2022年6月13日，为妥善审理森林资源民事纠纷案件，依法保护生态环境和当事人合法权益，最高人民法院颁布了《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《森林资源纠纷司法解释》”），对于林权流转过程中产生的民事争议如何处理进行了细化的规定。
1.未备案是否影响合同效力
根据前文所述，林权的流转、互换，林地经营权的对外担保、再流转等均需向发包人备案，若未经备案将产生何种法律后果呢？《森林资源纠纷司法解释》第三条规定：“当事人以未办理批准、登记、备案、审查、审核等手续为由，主张林地承包、林地承包经营权互换或者转让、林地经营权流转、林木流转、森林资源担保等合同无效的，人民法院不予支持。 因前款原因，不能取得相关权利的当事人请求解除合同、由违约方承担违约责任的，人民法院依法予以支持”。因此，根据前述规定，若未经备案的，不影响各方签订的合同的效力，但如因为没有备案导致无法取得相关权利的，相关当事人可要求解除合同，并由违约方承担违约责任。
2.未经共有人同意流转的法律后果
《森林资源纠纷司法解释》第四条规定：“当事人一方未依法经林权证等权利证书载明的共有人同意，擅自处分林地、林木，另一方主张取得相关权利的，人民法院不予支持。但符合民法典第三百一十一条关于善意取得规定的除外”。民法典第三百一十一条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人”。林权的转让、流转等均需要共有人的同意，根据规定，若未经同意处分林权的，除依法适用善意取得外，受让人无法取得林权。
3.违反民主议定程序签订承包合同的法律后果
《森林资源纠纷司法解释》第五条规定：“当事人以违反法律规定的民主议定程序为由，主张集体林地承包合同无效的，人民法院应予支持。但下列情形除外：（一）合同订立时，法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的；（二）合同订立未经民主议定程序讨论决定，或者民主议定程序存在瑕疵，一审法庭辩论终结前已经依法补正的；（三）承包方对村民会议或者村民代表会议决议进行了合理审查，不知道且不应当知道决议系伪造、变造，并已经对林地大量投入的”。根据《森林法》及《农村土地承包法》的相关规定，农村集体经济组织对未实行承包经营的林地统一对外公开流转、农村土地实施承包经营的承包方案、承包期内因特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整及发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，均需经过民主议定程序，根据上述规定，若未经民主议定程序同意承包土地的，承包合同无效，但司法解释亦规定了相应的例外情形
4.未经发包方同意转让或受让方非本集体经济组织成员的法律后果
《森林资源纠纷司法解释》第六条规定：“家庭承包林地的承包方转让林地承包经营权未经发包方同意，或者受让方不是本集体经济组织成员，受让方主张取得林地承包经营权的，人民法院不予支持。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外”，根据此条规定，通过家庭承包方式取得林地经营权的，其对外转让林地经营权时需征得发包方同意，且受让方必须为本集体经济组织内部成员，否则受让方不取得林地经营权。
5.多次流转的法律后果
《森林资源纠纷司法解释》第七条规定：“当事人就同一集体林地订立多个经营权流转合同，在合同有效的情况下，受让方均主张取得林地经营权的，由具有下列情形的受让方取得：（一）林地经营权已经依法登记的；（二）林地经营权均未依法登记，争议发生前已经合法占有使用林地并大量投入的；（三）无前两项规定情形，合同生效在先的。 未取得林地经营权的一方请求解除合同、由违约方承担违约责任的，人民法院依法予以支持”，根据此处规定，我国林权制度实行登记对抗制度，在多次流转林权且合同均有效的情况下，法律效力从大到小依次为已登记>合法占有+大量投入>合同生效在先。
除上述重点问题外，《森林资源纠纷司法解释》针对未经同意再流转、流转期限超过承包期限、侵害集体经济组织成员优先权、流转合同终止后地上林木的处置等问题均作出了明确规定，是审理森林资源纠纷案件的重要依据。
笔者认为，林权问题属于较为复杂、争议较大、存在较多历史遗留问题的法律领域，目前立法工作亦尚有欠缺，但随着法制建设的不断推进，相信林权相关问题会不断清晰明确，有法可依。